Nuovo Regolamento in arrivo

di Enrico Milone - Codice Appalti

NUOVO REGOLAMENTO DEI LAVORI PUBBLICI IN ARRIVO
Osservazioni ed emendamenti

In dirittura d'arrivo il nuovo Regolamento delle opere pubbliche. Il 3 marzo 2010 il Consiglio di Stato ha emesso il parere n.313 sul Regolamento. Mancano le consultazioni con altri soggetti tra i quali i consigli nazionali degli architetti e degli ingegneri. Anche se molti pareri sono negativi o critici, è possibile che il Consiglio dei ministri apporti qualche ulteriore modifica e approvi definitivamente il Regolamento. Poi interverrà la firma del Presidente della Repubblica e la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Ma non entrerà subito in vigore. E' previsto che la messa in atto avrà luogo dopo sei mesi. Tale dilazione è opportuna, vista la complessità del Regolamento e le numerose innovazioni procedurali introdotte, che richiederanno un tempo adeguato per l’aggiornamento delle amministrazioni e dei tecnici.

Il Regolamento è un documento di grandissima importanza per la professione di architetto. Detta le regole per tutte le attività professionali dalla progettazione alla direzione lavori, al collaudo. Si pone in linea di continuità con il “sapere” di generazioni di tecnici dall'unità d’Italia ad oggi. Le prima legge sui lavori pubblici è del 1865, il primo Regolamento del 1895. Sia il Regolamento DPR 554/1999 che questo nuovo hanno la saggezza di confermare quelle le norme che in oltre un secolo hanno dato buona prova sul campo e sono diventate parte della cultura dei tecnici e dei professionisti. Se scorriamo le norme sulla realizzazione delle opere e sulla contabilità dei lavori la continuità è immediatamente evidente. Ordini di servizio, “libretti di misura dei lavori e delle provviste”, “stati di avanzamento dei lavori”, registri di contabilità, perizie suppletive, cottimi. Invece altre parti, come la programmazione, la progettazione, gli aspetti contrattuali e di selezione delle imprese e dei professionisti, i sistemi di validazione dei progetti e di qualificazione delle imprese sono state quasi completamente cambiate, in applicazione del Codice degli appalti, impostato sulla base delle direttive europee che, a cominciare dal decennio 1980,  hanno iniettato nel sistema degli appalti italiani regole e tradizioni dei paesi dell'Europa centrale e settentrionale. Il Regolamento costituisce anche una “guida” per la realizzazione dei lavori, dalla programmazione fino al collaudo, passando per la progettazione, l'appalto e la esecuzione in cantiere dei lavori. Ogni architetto deve averne una copia sul tavolo di lavoro, insieme al Testo Unico dell'Edilizia, così come ogni avvocato ha sul tavolo il Codice civile e il Codice penale.

L'interesse dei professionisti agli appalti pubblici è però più dovuto agli aspetti di principio e “culturali” che non alle aspettative di occupazione professionale. Infatti  gli investimenti nel settore delle costruzioni sono annualmente nell'ordine di 150.000  milioni di euro. Di questi il settore pubblico impegna circa il 20% pari a circa 30.000 milioni di euro (nel 2007 32.000 milioni). Tale importo include gli investimenti delle ferrovie, dell'Anas, delle metropolitane per i quali il coinvolgimento dell'opera degli architetti è marginale. Per cui si può stimare che lavori pubblici che implicano interventi degli architetti non superino il 10%  degli investimenti nelle costruzioni. A questo mercato di fatto accedono pochi architetti. Le regole di partecipazione, nei grandi incarichi favoriscono i grossi studi professionali e le società di ingegneria, mentre nei medi e piccoli incarichi, che sotto i 100.000 euro vengono affidati di fatto discrezionalmente, favoriscono quegli architetti che sono personalmente ben introdotti presso i Comuni, a volte anche grazie all'appartenenza ad un partito politico o all'Ordine professionale o all'Università.

Il Regolamento è importante perchè di fatto viene applicato parzialmente anche alle opere private. Infatti in mancanza di una regolamentazione specifica, alcune norme (procedure per la realizzazione dei lavori, direzione dei lavori, contabilità) vengono volontariamente applicate da operatori privati che danno in appalto i loro interventi.  Non solo ma anche nella giurisprudenza capita che in vertenze in materia di lavori privati venga fatto riferimento, per analogia, alle norme degli appalti pubblici. 

In merito alla bozza si sono espressi la Conferenza delle Regioni, due volte il Consiglio di Stato, il Consiglio superiore llpp, la Finco, l'ANCE, ma non conosciamo il parere puntuale sull'articolato del CNAPPC e del CNI.

Tento di fare il punto sulle regole per fare i lavori pubblici. Naturalmente la mia analisi è parziale, non avendo a disposizione uffici legali e tecnici che hanno gli interlocutori istituzionali sopra indicati.

Abbiamo un codice degli appalti in vigore dal 1.7.2006. Il codice rimanda ad un regolamento dei lavori pubblici senza il quale non si può fare nessun appalto. Stabilisce il Codice che fino a quando non sarà approvato un nuovo Regolamento resta in vigore quello precedente, cioè il DPR 554/1999.  Tuttavia il vecchio Regolamento non può essere applicato in tutto, ma solo nelle parti che non contrastano col Codice.

Il Ministero delle Infrastrutture nel 2006-2007 aveva predisposto il nuovo Regolamento elaborato in attuazione del Codice degli appalti. Era stato detto che nell'autunno 2007 poteva essere approvato ed essere applicato dopo 180 giorni, cioè nella primavera-estate 2008. Il 17.9.2007 il Consiglio di Stato emise un parere sulla prima bozza di Regolamento. Di esso ho riferito il 30.10.2007 su questo sito con il pezzo “Il punto su Codice degli appalti e Regolamento”.

Ma il varo del Regolamento è stato ritardato perché nel frattempo il Parlamento ha approvato altre importanti modifiche al Codice degli appalti con DLgs 152/2008 e legge 201/2008. Nel corso del 2009 il Ministero lo ha adeguato alle dette modifiche legislative ed ha dato inizio all'iter di approvazione  che ora è prossimo alla conclusione.

Di seguito riporto mie osservazioni alla attuale bozza di Regolamento limitandomi a quelle parti che riguardano prevalentemente i contenuti della progettazione e i sistemi di affidamento degli incarichi professionali.

La mia analisi mette in risalto gli aspetti a mio avviso più rilevanti in positivo o in negativo. Nel caso di giudizio negativo faccio proposta di emendamento

Articolazione del Regolamento. Il Regolamento è composto di 359 articoli, suddivisi in sette parti: parte I (Disposizioni comuni); parte II (Contratti pubblici relativi a lavori nei settori ordinari); parte III (Contratti pubblici relativi a servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria nei settori ordinari); parte IV (Contratti pubblici relativi a forniture e altri servizi nei settori ordinari); parte V (Contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture nei settori speciali); parte VI (Contratti eseguiti all'estero); parte VII (Disposizioni transitorie e abrogazioni).

La struttura del testo segue, in linea di massima, l'ordine espositivo del codice ed è conforme alla graduale progressione delle operazioni di realizzazione dei lavori, dalla programmazione fino alla ultimazione dei lavori e al collaudo.

  • Progettazione. Nel titolo II tra i punti più significativi del nuovo regolamento si evidenzia l'introduzione della definizione dei contenuti dello studio di fattibilità (articolo 14), una definizione più analitica dei livelli di progettazione (in particolare la preliminare e la definitiva), con particolare riferimento alle relazioni tecniche ed agli elaborati grafici, e la regolamentazione della verifica del progetto da parte di strutture interne o esterne alla stazione appaltante ma, comunque, accreditate.
  • Responsabile del procedimento e risarcimento danni. Riguardo all'articolo 10, comma 8 la conferenza unificata delle Regioni e Province autonome e l'ANCI hanno formulato osservazioni chiedendo rispettivamente la soppressione del comma 7 che prevede l'obbligo del risarcimento dei danni da parte del responsabile del procedimento eventualmente arrecati alla amministrazione aggiudicatrice. Infatti tale obbligo non può essere previsto da una disposizione regolamentare.

OSSERVAZIONI E EMENDAMENTI


1. Art.3 Definizioni

1 a).  CONCORSI DI ARCHITETTURA. L'art.252 (Affidamento dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria) stabilisce al comma 3 che “Quando la prestazione riguarda la progettazione di lavori di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico, conservativo, nonché tecnologico, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera l), le stazioni appaltanti riportano nel bando di gara di aver valutato, in via preliminare, l’opportunità di applicare la procedura del concorso di progettazione o quella del concorso di idee ai sensi dell’articolo 91, comma 5, del codice.”

Il citato art.3 comma 1  lettera l stabilisce che per indire un concorso di architettura le opere devono essere caratterizzati dalla presenza in modo rilevante di almeno due dei seguenti elementi:

  • 1. utilizzo di materiali e componenti innovativi;
  • 2. processi produttivi innovativi o di alta precisione dimensionale e qualitativa;
  • 3. esecuzione in luoghi che presentano difficoltà logistica o particolari problematiche geotecniche, idrauliche, geologiche e ambientali;
  • 4. complessità di funzionamento d'uso o necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità;
  • 5. esecuzione in ambienti aggressivi;
  • 6. necessità di prevedere dotazioni impiantistiche non usuali.

La casistica di cui sopra ignora del tutto le motivazioni che portano ad un concorso di architettura tanto da rendere quasi impossibile che un'opera di architettura possa essere progettata tramite un concorso. Il problema è stato sollevato da un intervento di Francesco Orofino su questo sito web nel gennaio 2010.

Emendamento proposto per l’art.3 comma 1 lettera l):
dopo 6. aggiungere:
7. necessità di progettare un'opera dotata di elevata qualità architettonica con il fine di caratterizzare l'intervento pubblico o di riqualificare un'area degradata.


1b).  LAUREE. L'art.3 c.1 lettera aa) definisce le lauree in maniera non corrispondente al DPR 328/2001. Infatti stabilisce che:

  • per laureato si intende il soggetto in possesso di laurea magistrale ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera b), del decreto ministeriale 22 ottobre 2004, n.270, o di laurea specialistica conseguita secondo gli ordinamenti didattici previgenti al citato decreto ministeriale n.270 del 2004, ovvero di diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n.509, ovvero di titolo di studio equiparato per legge;
  • per laurea si intende uno dei titoli di studio di cui al periodo precedente;
  • per laurea breve si intende quella di cui all’articolo 3, comma 1, lettera a) del citato decreto ministeriale n. 270 del 2004 (laurea triennale).

Occorre considerare che il DPR 328/2001 denomina la laurea triennale con la sola parola “laurea”, mentre l'art.3 la denomina “laurea breve”. Ciò può determinare confusione. Comunque non mi sembra sia necessario presentare un emendamento volto a modificare il Regolamento per introdurre le denominazioni previste nel DPR 328/2001. Ritengo sufficiente di sottolineare che nella lettura e nell'applicazione del Regolamento deve essere tenuto ben presente il significato delle parole laurea e laureato.


2. CONCORSI DI IDEE E DI PROGETTAZIONE SOLO SU INVITO.

Premetto che, purtroppo, il Codice degli appalti, art.110, non consente concorsi sottosoglia aperti a tutti. Obbliga alla procedura di cui all'art.57.6 del Codice, cioè ad invitare un minimo di 5 concorrenti, a scelta dell'amministrazione. Il Regolamento non può che rispettare la legge, per cui per fare concorsi sottosoglia aperti a tutti gli architetti è necessario cambiare la legge.

Il problema è stato da me sollevato appena fu approvato il secondo correttivo del Codice degli appalti, che introdusse il testo dell'art.110. Segnalai il problema con un pezzo sul sito dell'Ordine il 12.10.2007 e con una e.mail del 15.11.2007 al CNAPPC e a tutti gli Ordini degli architetti capoluogo di Regione. Silenzio generale, unica risposta dall'Ordine architetti di Roma. 

I concorsi di progettazione sopra soglia, invece, possono essere aperti a tutti i professionisti, ma ai sensi dell'art.105 del Codice degli appalti, possono anche essere a partecipazione limitata: la stazione appaltante può invitare non meno di dieci partecipanti. Anche in questo caso sarebbe da chiedere la modifica dell'art.105 che però può essere fatta solo attraverso intervento sul Codice e non nel Regolamento.

3. CONCORSI - Emendamenti

In merito agli articoli 259 e 260 occorre fare le seguenti modifiche:

  • 1. per il concorso di idee, art. 259, gli elaborati da presentare devono consistere in non più di un elaborato grafico e di una relazione tecnico-economica.
  • 2. per il concorso di progettazione art.260, il progetto non deve superare gli elaborati richiesti per la progettazione preliminare.
  • 3. nel caso di procedura ristretta occorre dare un rimborso spese a tutti i partecipanti.

4. REQUISITI DELLE SOCIETÀ DI INGEGNERIA.

L'art.254 comma 1 stabilisce che “Al direttore tecnico o ad altro ingegnere o architetto da lui dipendente, laureato e abilitato all'esercizio della professione, ed iscritto al relativo albo professionale, la società delega il compito di approvare e controfirmare gli elaborati tecnici inerenti alle prestazioni oggetto dell'affidamento; l'approvazione e la firma degli elaborati comportano la solidale responsabilità civile del direttore tecnico o del delegato con la società di ingegneria nei confronti della stazione appaltante.”

Emendamento: A mio avviso, occorre aggiungere, di seguito, “Fermo restando che gli elaborati progettuali devono essere firmati da chi ha effettivamente redatto il progetto, sia dipendente della Società che libero professionista.”


5. ELABORATI GRAFICI DEL PROGETTO DEFINITIVO. Art.28.

Il progetto definitivo è quello che occorre per conseguire il permesso di costruire. Ora come è noto, la maggioranza dei regolamenti edilizi comunali richiedono che il progetto includa particolari architettonici dei prospetti e delle recinzioni dell'edificio. Tuttavia il Regolamento prevede che i particolari costruttivi ed architettonici fanno parte del progetto esecutivo e non di quello definitivo.

Emendamenti
Quindi è necessario modificare l'art.28 per inserire nel definitivo almeno una parte dei particolari architettonici. Particolari che vanno inseriti integralmente nel caso di appalto integrato. Infatti, nel caso di appalti di progettazione e costruzione, nei quali il progetto esecutivo viene fatto dall'impresa appaltatrice dei lavori, occorre che il progettista del definitivo, che è il titolare del diritto di autore, progetti tutti i dettagli costruttivi e architettonici che devono anticipare quelli previsti nel progetto esecutivo. Ma, ripeto, il regolamento prevede che  i particolari costruttivi ed architettonici facciano parte del progetto esecutivo e non di quello definitivo. Se il progetto esecutivo deve essere fatto dall'impresa, su quale base il progettista incaricato dall'impresa, che non è il progettista dell'opera, può progettare i particolari architettonici che normalmente sono fondamentali per definire i valori architettonici dell'edificio?


6. REQUISITI DELLE IMPRESE - Art. 87. Direzione tecnica dell’impresa

I soggetti ai quali viene affidato l'incarico di direttore tecnico sono dotati, per la qualificazione in categorie con classifica di importo pari o superiore alla IV, di laurea in ingegneria, in architettura, o di laurea breve o di diploma di perito industriale edile o di geometra

Per le classifiche inferiori è ammesso anche il possesso di titolo di studio tecnico equivalente al diploma di geometra e di perito industriale edile, ovvero il possesso del requisito professionale identificato nella esperienza acquisita nel settore delle costruzioni quale direttore del cantiere per un periodo non inferiore a cinque anni da comprovare con idonei certificati. La qualificazione conseguita dall’impresa è collegata al direttore tecnico che l'ha consentita.


7. COLLAUDI COMPENSO DIPENDENTI. 

L'art.238 prevede un compenso legato alla tariffa per i collaudatori interni alla stazione appaltante sia nel caso di commissioni di collaudo miste che nel caso di collaudo individuale. I dipendenti devono essere compensati con l'incentivo, ai sensi dell'art. 92, comma 5, del codice. Di parere contrario al pagamento a tariffa dei collaudatori interni si sono espressi sia l'Autorità di vigilanza dei lavori pubblici che il Consiglio di Stato, perché i dipendenti devono essere compensati con l'incentivo, ai sensi dell'art. 92, comma 5, del Codice.


8. SOCIETÀ DI PROFESSIONISTI E INGEGNERIA. GIOVANI. LAUREA.

Rispetto al testo precedente gli articoli 253-254 e 255 introducono sostanziali innovazioni con riferimento alla individuazione di progettisti e di soggetti direttamente coinvolti nell'espletamento di attività professionali e tecniche nell'ambito delle società di ingegneria e di professionisti, estendendo la partecipazione anche a giovani professionisti con rapporto di consulenza su base annua per quote di fatturato nei confronti delle società superiori al 50% del proprio fatturato annuo.

Sempre con riferimento alle norme concernenti le modalità di partecipazione alle gare, in tema di requisiti riferiti alle società di ingegneria, alle società di professionisti e ai consorzi stabili di società di professionisti e di società di ingegneria appare positiva la scelta di conservare la previsione del possesso del titolo di studio della laurea e di un periodo minimo di iscrizione all'albo professionale sia da parte dei partecipanti ai concorsi di idee e di progetti sia dei soggetti incaricati delle funzioni di direttore tecnico. Tale scelta (adottata in diverso avviso rispetto al parere espresso dalla Conferenza Unificata che aveva suggerito di sopprimere la parola laureato) ha tenuto conto opportunamente della particolare qualificazione ed esperienza richiesta per lo svolgimento di detti compiti.


9. IL NODO IRRISOLTO DEI REQUISITI DI PARTECIPAZIONE ALLE GARE

Art. 263.  I requisiti di partecipazione sono sostanzialmente gli stessi dell'art.62 del vigente Regolamento. Essi sono dettati dal Codice degli appalti e pertanto il Regolamento non può modificarli. Tuttavia non posso non ribadire che i requisiti sono insostenibili dalla grandissima maggioranza degli architetti e pertanto non sono proporzionati alla realtà della struttura professionale nel nostro Paese. Pertanto una modifica del Codice e,  se necessario, della direttiva UE, deve costituire un obiettivo della categoria degli architetti.

Infatti sono pochissimi gli architetti che hanno

  • fatturato globale negli ultimi 5 anni da 2 a 4 volte l'importo a base di gara;
  • espletamento negli ultimi 10 anni di lavori analoghi da 1 a 2 volte l'importo dei lavori da progettare;
  • avvenuto svolgimento, negli ultimi 10 anni, di due lavori analoghi per un importo da 0,40 a 0,80 volte l’importo a base di gara;
  • numero medio annuo del personale tecnico utilizzato negli ultimi tre anni tra 2 e 3 volte le unità stimate nel bando per lo svolgimento dell'incarico.

Una innovazione positiva in questo Regolamento, ma irrilevante nella sostanza, è che sono valutabili anche i servizi svolti per committenti privati, certificati dagli ordini professionali.


10. IL RIBASSO E L'OFFERTA ECONOMICAMENTE PIU’ VANTAGGIOSA

L'art.266 stabilisce che l'offerta economica deve consistere in un ribasso non superiore alla percentuale che deve essere eventualmente fissata nel bando. Questo significa ripristinare il minimo inderogabile, perché è chiaro che normalmente i concorrenti faranno il ribasso massimo consentito dal bando. Quindi la concorrenza sul prezzo della prestazione non è più garantita e siamo di nuovo esposti alle censure dell'Unione Europea. Immagino che questa formulazione sia stata fatta per rispondere alle richieste dei Consigli nazionali di architetti e ingegneri allarmati per la mancanza di un limite al ribasso. Ma penso che si poteva trovare una soluzione migliore facendo ricorso all'offerta anomala.

Inoltre al comma 4 viene previsto che le offerte siano valutate con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Ma ciò contrasta con il Codice che stabilisce che la stazione appaltante può scegliere anche il sistema del massimo ribasso.

Va considerato che il sistema dell'offerta economicamente più vantaggiosa da un lato consente di valutare la qualità del candidato perchè mette in secondo piano il ribasso d'asta però, dall'altro lato, rende più facili esiti di gare truccati perché la valutazione della qualità (a differenza del ribasso), è discrezionale. Infatti si tratta di giudicare la qualità dei progetti del curriculum dei vari concorrenti.

Inoltre per alcuni tipi di incarico, come la direzione lavori e il collaudo, non è facile stabilire parametri atti a selezionare i concorrenti sulla base della qualità.

Su questo punto non sono in grado di fare proposte, ma solo di segnalare le incongruenze tra Codice, Regolamento e Direttiva UE.


11. TITOLO XI, LAVORI RIGUARDANTI I BENI DEL PATRIMONIO CULTURALE

Art. 245  comma 2 - Emendamento. Circa la relazione programmatica del progetto preliminare nello scavo archeologico... dopo le parole "redatta da soggetti con qualifica di archeologo"  aggiungere “e di architetto”;

Art. 247 (verifica dei progetti) comma 2 a) 2) - Emendamento. Dopo la parola "ovvero" aggiungere "di un funzionario tecnico con qualifica di architetto o storico dell'arte eventualmente coadiuvati da"  ... un funzionario tecnico con qualifica di restauratore...

Art. 247 (verifica dei progetti) comma 2 b) 2). Prevede che, per lavori sottosoglia, il responsabile del procedimento provveda direttamente alla verifica dei progetti con l'assistenza di un funzionario tecnico con la qualifica di architetto o ingegnere, laureato. Osservo che l'articolo 247 dovrebbe precisare che l'intervento dell'ingegnere è limitato alla parte tecnica.
Emendamento. Aggiungere, dopo ingegnere, “nei limiti di competenza stabiliti dall’art.52 comma 2, del RD 2537/1925” (regolamento per le professioni di ingegnere e di architetto).

Art. 248 comma 5. Tratta dei requisiti della direzione tecnica delle imprese per i lavori riguardanti i beni del patrimonio culturale. Include laureati in conservazione di beni culturali o in architettura nonché, limitatamente alle categorie OS 2-A e OS 2-B, anche i restauratori dei beni culturali.
Emendamento. Limitatamente alle categorie OS 2-A e OS 2-B inserire anche la laurea breve di architetto junior.

 

di Enrico Milone, architetto
del 22.03.10

 

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Commenti

25/03/2010 11:04: soluzioni all'italiana
Il punto 9 del commento relativamente all'art. 263 scopre un punto delicato e allo stesso tempo sconsolante. Perchè se è pur vero che la direttiva Europea parla di capacità tecniche e finanziarie del progettista in merito all'affidamento dell'incarico è altrettanto vero che solo il nostro Legislatore pone dei paletti così alti, rigidi ed in buona sostanza quasi impossibili da superare, rilevando una tipica deformazione da legulei cresciuti ad Idealismo Crociano. Paesi più seri ed efficenti usano criteri più semplici e pragmatici. Un solo esempio: in un recente concorso a procedura aperta nel Regno Unito veniva richiesto semplicemente che se l'eventuale vincitore/trice non avesse avuto i requisiti tecnico/operativi per svolgere il lavoro avrebbe dovuto obbligatoriamente associarsi, per quell'incarico, ad un altro studio professionale con adeguate caratteristiche. Cosa questa piuttosto semplice da farsi una volta che si ha in mano un incarico, aggiungo io. Semplice, lineare, efficace........possibile che da noi non sia mai possibile ragionare in questo modo?
Francesco Maria Nimis

25/03/2010 16:14: soluzioni all'italiana 2
Ho dimenticato di specificare "in un secondo tempo" rispetto all'eventuale vincita del concorso in UK
Francesco Maria Nimis

vedi anche:

Il lungo iter del Regolamento

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data pubblicazione: mercoledì 24 marzo 2010
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