Codice e falle della nuova appaltopoli

Revisione codice appalti - agg. rassegna stampa

Le aree critiche. Regole (troppe) e falle della nuova appaltopoli. Progetti fasulli, varianti, trattative private, arbitrati, qualificazione delle imprese, polverizzazione della domanda e dell'offerta.

Un corpo normativo composto di 489 articoli e 58 allegati tra codice e regolamento degli appalti, più qualche rivolo sfuggito qui e là. Da conciliare con le leggi regionali sugli appalti: tante regioni non si sono lasciate sfuggire l'occasione di aggiungere a questi tomi le proprie postille. Questo mare di regole, vincoli, interpretazioni e distinzioni deve essere letto, conosciuto, capito e applicato da più di 8mila stazioni appaltanti sul fronte pubblico e da 34.068 imprese. Il cantiere delle riforme non ha mai chiuso dalla tangentopoli del 1992 a ora. Della legge Merloni si conoscono quattro versioni. Sul codice appalti, nato per recepire le direttive Ue, si è dovuti intervenire con tre decreti correttivi dal 2006 al 2008.

Un confronto che dia un'idea è quello con le direttive europee sugli appalti: 159 articoli capaci di adattarsi alla realtà di 27 paesi.

È anche su questi semplici confronti numerici che bisogna riflettere per tentare di rintracciare i punti deboli del complesso sistema di regole disegnate da tangentopoli a oggi per gestire i lavori pubblici. Per individuare le falle che hanno reso possibile l'appaltopoli di oggi. Perché è vero che le inchieste giudiziarie partite dai lavori del G8 alla Maddalena sono per lo più legate ad appalti in deroga a questa mole di regole ordinarie, al meccanismo dei grandi eventi che con lo scudo dell'urgenza e della protezione civile poteva tranquillamente ignorare il codice degli appalti e il suo regolamento. Ma va ricordato che proprio questa complessa stratificazione di norme ha fornito più di un alibi ai campioni delle deroghe, delle emergenze e delle trattative private.

Il principio guida della Merloni, all'inizio, era uno solo: riportare al centro il progetto, definito fino nel dettaglio in modo da evitare il gioco delle varianti che aveva permesso alle imprese degli appalti d'oro di far lievitare i prezzi. Stop al legame pericoloso tra progettista e costruttore. Il meccanismo non ha retto: già il primo governo Berlusconi - per ridare al costruttore più controllo sull'opera - ha allargato le maglie permettendo l'appalto integrato, in cui il progetto torna nelle mani dell'impresa già a partire dai dieci milioni.

La seconda picconata al sistema Merloni è arrivata, sempre con il primo governo Berlusconi con la legge obiettivo, la corsia preferenziale per le grandi opere. Via ogni diaframma tra progettista e impresa, i maxilavori possono essere affidati a un unico soggetto, il general contractor, che li fornisce chiavi in mano. L'impresa è in teoria vincolata ai costi dichiarati in gara, di fatto se ha di fronte un'amministrazione «debole» può appellarsi a sorprese e imprevisti e spuntare gli aumenti. L'altra falla è nei meccanismi di accesso agli appalti, ovvero nella qualificazione delle imprese. In quel sistema Soa (società organismo di attestazione) basato su controlli affidati a spa private che al posto del vecchio carrozzone pubblico Albo costruttori avrebbero dovuto filtrare l'accesso e fare piazza pulita delle scatole vuote. Dieci anni fa, alla partenza, gli abilitati erano 50mila, oggi ne restano più di 30mila. Banche e assicurazioni - i soggetti forti che avrebbero dovuto garantire sulla solidità dei controllori - si sono volatilizzati. È rimasto un pulviscolo sovradimensionato di 37 società. Tra queste, alcune più «morbide» di altre. Tanto che è stato necessario mettere mano a una colossale opera di ri-controllo di tutti i certificati dei lavori già vagliati dalle Soa, per individuare la valanga di quelli falsi che sta inquinando il mercato. Ma anche lì tra ritardi e evasioni in due anni su 1,3 milioni di documenti controllati, l'Autorità sta indagando su 400 casi di falso.

A fine 2008 la crisi economica ha spinto Matteoli a concedere l'aumento della soglia per le trattative private da 150mila a 500mila euro. Una manovra anti-crisi per velocizzare i piccoli lavori che ha però mandato "sott'acqua" una fetta importante di questo mercato per le Pmi. Per il Cresme tra il 2008 e il 2009 è scomparso un miliardo di euro di piccoli lavori. «Attenzione - avverte il direttore dell'istituto di ricerca Lorenzo Bellicini - nel crollo incide, e non poco, la crisi economica ma una quota di contratti è senz'altro andata a trattativa privata».

La nuova appaltopoli ha riportato a galla anche il nodo arbitrati. Fermati da Di Pietro, sono stati ripristinati dal governo Berlusconi. Compreso il tentativo - abortito dopo le polemiche - di rialzare le parcelle degli arbitri. Su un campione di 60 arbitrati esaminati dall'autorità di vigilanza l'81% ha visto perdere l'amministrazione e solo il 2% l'impresa.

La trasparenza infine: ancora non esiste una banca dati unica sui contratti pubblici che permetta a chiunque di sapere quanto è costata un'opera o a chi è stata affidata. I dati raccolti dall'autorità di vigilanza vengono resi noti solo in forma aggregata con la Relazione annuale. Curioso: oggi è possibile seguire on line il cammino di una raccomandata, ma nessuno può conoscere neanche mese per mese lo stato di avanzamento di un'opera.
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• CODICE E REGOLAMENTO - Un corpo normativo che si compone di 489 articoli e 58 allegati (più le leggi regionali) contro i 159 articoli della direttiva europea in materia

di Valeria Uva
da Il Sole 24ore del 16.05.10

Governo e opposizione. Le riforme ripartono dal Ddl anticorruzione. Proposte in Parlamento

ROMA - La nuova appaltopoli rilancia il dibattito sulla necessità di un'ulteriore riforma del codice degli appalti. Il segretario del Pd, Pier Luigi Bersani, ha già scoperto le carte: «Torniamo alle direttive europee, sono semplici e chiare e vanno semplicemente recepite tal quali anche dall'Italia». Il ministro delle Infrastrutture invece sta ancora ragionando. Sono tre i tavoli tecnici che Altero Matteoli ha aperto a Porta Pia con le associazioni di settore e le stazioni appaltanti: il primo per sciogliere i nodi del regolamento appalti, il secondo per disegnare la riforma complessiva del codice, il terzo per un pacchetto di modifiche da mettere in campo con più urgenza.

Un veicolo potrebbe essere il Ddl anticorruzione che riparte giovedì in commissione. Per il ministro della giustizia, Angelino Alfano, il provvedimento «prevede una serie di interventi che hanno l'obiettivo di eliminare quei lacci e lacciuoli che spesso rappresentano passaggi a livello per superare i quali si paga la tangente».

Anche Antonio Di Pietro, forte dell'esperienza da ministro delle Infrastrutture, ha in mente una riforma e in parte l'ha già scritta in un Ddl: «Primo: aboliamo gli arbitrati». Lui ci ha provato (senza successo). «Anche la vicenda della scuola dei marescialli di Firenze ruota intorno agli arbitrati: vanno eliminati».

Al secondo punto Di Pietro mette l'eliminazione delle Soa, le società private per la verifica delle imprese di lavori pubblici: «Sono in conflitto di interesse con le imprese, bisogna tornare a un sistema pubblico gestito da un'autorità indipendente». Fondamentale è anche rafforzare la vigilanza della pubblica amministrazione e il controllo dei lavori pubblici attraverso lo sfoltimento delle stazioni appaltanti («Bisogna fermarsi al massimo al livello regionale»).

D'accordo sulla necessità di promuovere le centrali uniche di appalto anche i deputati del Pd, Raffaella Mariani e Tino Jannuzzi che in commissione Lavori pubblici alla Camera stanno mettendo a punto un disegno di legge di riforma da sottoporre poi alle categorie. «Per frenare i maxiribassi - dice Mariani - ci vuole una pubblica amministrazione forte e tecnicamente preparata. Queste competenze non si ritrovano in tutti i Comuni».

Ma al primo punto della riforma per il Pd c'è il freno alle procedure eccezionali: «Basta con l'utilizzo del sistema dei grandi eventi», puntualizza Jannuzzi. Per Mariani freno anche «a tutte le Spa create dal Governo, come Difesa Spa, Arcus per i beni culturali e Sogesid per l'Ambiente che ancora una volta si sottraggono alle procedure ordinarie e trasparenti di affidamento».
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LE POSIZIONI

• Altero Matteoli - Ministro delle Infrastrutture. Al dicastero tre tavoli tecnici su regolamento appalti, riforma del codice e gruppo di modifiche urgenti
• Angelino Alfano - Ministro della Giustizia. «Il ddl anticorruzione eliminerà lacci e lacciuli che spesso sono passaggi a livello e per superarli si paga la tangente»
• Pierluigi Bersani - Segretario Pd. «Torniamo alle direttive europee: sono semplici e chiare e vanno semplicemente recepite tali e quali dall'Italia»
• Antonio Di Pietro - Leader dell'IdV. «Aboliamo gli arbitrati, eliminiamo le Soa e limitiamo le stazioni appaltanti al livello regionale»

di Valeria Uva
da Il Sole 24ore del 16.05.10

«Facciamo l'esame alle stazioni appaltanti».
INTERVISTA a Luigi Giampaolino, Presidente Autorità vigilanza contratti pubblici

Legislazione più snella, regolazione del mercato affidata a un'Autorità che abbia più poteri di quelli attuali, qualificazione e razionalizzazione delle stazioni appaltanti, grande trasparenza con il potenziamento delle banche dati, più vigilanza e controllo ex post, pagella alle imprese per premiare quelle che hanno comportamenti virtuosi con le amministrazioni pubbliche sia in fase di gara che di realizzazione. Si potrebbe chiamare "codice Giampaolino" e mandarne una copia alla politica - governo, maggioranza e opposizione - che torna a discutere in queste ore di riforma degli appalti: sono le indicazioni che il presidente dell'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici dà per risolvere la crisi del settore e portarlo «a livelli fisiologici lontani dalle "incursioni" della magistratura».

• Presidente Giampaolino, c'è un fenomeno di degrado del mercato degli appalti tale da parlare di una nuova tangentopoli? Non mi pare si possa confrontare con la tangentopoli degli anni '90, però un fenomeno di malfunzionamento e di degrado c'è sicuramente.
• Da dove nasce? Dal quadro normativo o si tratta solo di comportamente patologici di singoli? Più che nelle prescrizioni normative io individuo il problema negli aspetti organizzativi. Oggi c'è una iper-regolamentazione del settore che ingessa il mercato, dà luogo a invasività della sfera giudiziaria, mette paletti insopportabili anche per la pubblica amministrazione.
• C'è una soluzione? La soluzione non può essere prescrittiva, di ulteriore appesantimento di queste norme, ma organizzativa. Bisogna ridare efficienza a una pubblica amministrazione completamente svuotata e incapace di assolvere ai propri compiti. Una volta l'amministrazione era dominus del progetto, aveva funzionari preparati soprattutto nel ramo tecnico. Qui ci sono Asl che fanno interi ospedali e Università che fanno Policlinici senza avere la capacità tecnica. È in questa carenza organizzativa che si annidano tante anomalie e tante debolezze del sistema.
• Come si può riconquistare questa efficienza della pubblica amministrazione?Bisogna introdurre una qualificazione anche per le stazioni appaltanti, come esiste per le imprese. Chi non ce l'ha non può appaltare. Bisogna che dimostrino di avere personale preparato. Un primo passo si era fatto con il responsabile del procedimento, poi tutto si è fermato. Occorre anche una drastica concentrazione delle 13.300 stazioni appaltanti esistenti oggi. C'è una norma nel disegno di legge antimafia, bisogna andare in quella direzione.
• Anche la qualificazione delle imprese non gode di buona salute. È vero, l'obiettivo è sostanzialmente fallito, anche se penso che abolire le Soa (le società organismo di attestazione che certificano i requisiti delle imprese, ndr) oggi non migliorerebbe la situazione ma produrrebbe un ulteriore danno. Sarebbe ancora più grave tornare all'attestazione da parte della singola stazione appaltante.
• Come si può rimediare? Devono diventare organo di questa autorità. In altre parole, si deve rafforzare e chiarire la loro funzione pubblica, come succede per i notai. Così erano nate, ancorché di natura privata. Poi si è indebolita la funzione pubblica, anche per effetto di una giurisprudenza che ha privilegiato una lettura privatistica.
• Eppure, dalla Merloni a oggi, sono state reintrodotte norme che non favoriscono la trasparenza. È vero, sono stati reintrodotti tutti quegli aspetti che erano stati considerati difetti responsabili della tangentopoli e che la legge Merloni aveva cancellato: maggiore possibilità di trattative private, contraente generale, concessioni, offerte anomale, deroghe al progetto esecutivo. Non credo però che la soluzione di restringere la discrezionalità delle pubbliche amministrazioni sia la strada giusta.
• Qual è la strada giusta? Più trasparenza e più regolazione di mercato.
• Pensa al ruolo dell'Autorità? Può essere certamente rafforzato. Prendiamo l'Osservatorio e la banca dati. Lì dentro deve esserci la storia di ogni acquisto della pubblica amministrazione. È uno strumento essenziale di trasparenza per il mercato, mette in moto una competizione virtuosa tra le amministrazioni. C'era una norma nel ddl anticorruzione che rafforzava la banca dati, poi è scomparsa. Noi speriamo che alla fine passi. © RIPRODUZIONE RISERVATA

di Giorgio Santilli
da Il Sole 24ore del 16.05.10

Regole appalti, tutti contro tutti. Il ministro delle infrastrutture Altero Matteoli intende riscrivere le regole con l'opposizione. Operatori all'attacco: stufi delle vane promesse dei politici.

Subito una «Carta programmatica» per le nuove regole sugli appalti, condivisa da tutti gli operatori del settore, da portare nelle sedi politiche; certezza di risorse e qualità della spesa pubblica, basta con gli annunci delle delibere Cipe senza risporse spendibili; intanto la politica litiga sul come riscrivere le regole.

E' questo il quadro emerso ieri nel corso dell'assemblea annuale delle cooperative di costruzioni (Ancpl-Legacoop) dedicata a fare il punto della situazione del settore e rilanciare il settore delle costruzioni, cui hanno partecipato esponenti del mondo imprenditoriale, del sindacato, dei grandi committenti e della politica.

Sul fronte delle risorse Paolo Buzzetti, presidente dell'Ance, ha preso atto che l'ultimo Cipe del 13 maggio ha messo a disposizione 358 milioni per piccole e medie opere, ma ha chiesto che adesso queste risorse «siano spese in un anno e non in quattro»; in generale poi, occorre una maggiore selettività della spesa pubblica.

Molto ferma la posizione di Mario Lupo, presidente AGI, sul tema delle risorse: «Nel giugno 2009 è stata sbandierata la delibera da 29,4 miliardi che però ad oggi ha determinato una spesa di poche centinaia di milioni: siamo stanchi di imbonimenti e di delibere CIPE non attuate, che sanno tanto di presa in giro e quindi sarà nostro compito monitorare attentamente anche l'esito delle risorse che si dicono siano state sbloccate il 13 maggio».

Sul Cipe del 13 maggio Giovanni Castellucci, amministratore delegato di Autostrade per l'Italia, ha precisato che «incide per 4 miliardi di risorse tramite il rinnovo di diverse concessioni, ma il piano di investimenti di Autostrade per l'Italia pari a 20 miliardi nei prossimi dieci anni e 3 miliardi di cassa per il 2010, ne prescinde e va avanti con efficienza ed efficacia quasi fosse il piano dell'IRI degli anni '50». L'Anas, con il presidente Pietro Ciucci, da parte sua, sembra tranquillizzare le imprese: «stiamo lanciando nuovi bandi di gara per un valore fino a 3,5 miliardi di euro, per nuovi investimenti tra opere ordinarie e in project finance (uno dei primi bandi sarà per il porto di Ancona)».

Un grido di allarme comune è arrivato dalle imprese anche sul tema dei ritardati pagamenti, così come è di tutto il settore imprenditoriale la richiesta di deroga al patto di stabilità, richiesto con forza da Carlo Zini, presidente di Ancpl-Legacoop, «per i comuni virtuosi che hanno saputo spendere bene».

Ma la concordia di intenti appare evidente soprattutto sul fronte delle regole se in coro, sia le imprese, sia le grandi stazioni appaltanti, hanno accolto l'invito di Luciano Violante (Italiadecide) per un «forum che a breve metta a punto un documento unitario con i pochi punti, ormai da tutti condivisi e conosciuti, sui quali modificare la normativa da sottoporre a Governo e opposizione; è necessario», ha detto Violante, «arrivare al più presto ad un quadro di regole stabili, ma occorre anche la volontà politica di fare le regole».

Nel merito dei contenuti di questa «Carta programmatica» un po' tutti sono d'accordo e già sono al lavoro come anche richiesto dal Ministero delle infrastrutture in sede di Tavolo permanente sulle infrastrutture: un nuovo sistema di qualificazione delle imprese, semplificazione delle procedure e delle autorizzazioni, centralità della progettazione, ma anche qualità delle stazioni appaltanti. Il tutto con l'obiettivo di ridurre i tempi di realizzazione dei lavori, garantire trasparenza e legalità, favorire le imprese capaci di innovazione.

Sulla qualità della progettazione Braccio Oddi Baglioni, presidente Oice, ha ammesso che ci sono casi in cui i progetti sono approssimativi, «ma bisogna chiedersi perché le stazioni appaltanti li accettano; bisogna quindi cambiare registro: più qualità delle stazioni appaltanti ma anche qualità dei progettisti con i criteri reputazionali».

Sul fronte politico, che dovrebbe accogliere la riforma voluta dalle imprese e dalle stazioni appaltanti, c'è però una sorta di rimpallo di responsabilità: se da un lato Altero Matteoli, ministro delle infrastrutture, ha proposto all'opposizione una collaborazione sull'accelerazione delle procedure per le opere, dall'altro Pierluigi Bersani ha accolto la sfida per un tavolo comune per fare le regole assieme, ma ha precisato che «ognuno ha potuto vedere come ci sia stato un ampliarsi delle deroghe alle normative europee, dalla Protezione civile al piano carceri; adesso bisogna cambiare rotta se non vogliamo aprire un'autostrada alla corruzione, anche perché qui non si tratta di mele marce, ma della cesta". Secca la replica del ministro: «Prendo atto che il segretario del Pd, Pier Luigi Bersani ammette che il governo non ha modificato nella sostanza la precedente normativa degli appalti a parte i miglioramenti apprezzati da tutte le organizzazioni di categoria; prendo anche atto che nel maggior partito di opposizione prevale la voglia di dire no rispetto alla necessità di trovare insieme le soluzioni migliori nell'interesse del Paese». Lo stesso ministro, a margine del convegno, sulle inchieste giudiziarie degli appalti del G8 , ha affermato «Non sono assolutamente preoccupato e i magistrati facciano il loro lavoro».

di Andrea Mascolini
da Italia Oggi del 19.05.10

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Commenti

24/05/2010 18.20: Fumo
Ormai i codici, le leggi... sono solo fumo negli occhi degli ontesti.
Arch. Alessia Palombo