Scia: «Una semplificazione paradossale»

Legge 122/2010 - agg. rassegna stampa

I dubbi sulla semplificazione - Gli architetti: dalla Scia solo complicazioni

Una semplificazione che ha confuso il lavoro dei progettisti. «Una semplificazione paradossale». Così Paolo Stella Richter, ordinario di diritto Amministrativo alla Luiss di Roma, fa il punto sugli ultimi interventi del Governo in materia di titoli abilitativi in edilizia. E sintetizza perfettamente il pensiero di molti professionisti riuniti presso la sede dell'Ordine degli architetti di Roma a discutere della babele normativa che oggi affligge il mondo della progettazione e delle costruzioni.

L'imputato principale della giornata si chiama Scia. E contro la segnalazione certificata di inizio attività si scagliano tutti, a partire dal presidente dell'Ordine romano, Amedeo Schiattarella: «È un istituto che ha complicato la vita a tutti noi. Molte amministrazioni, nella situazione di incertezza attuale, sono in difficoltà e non sanno che risposte darci». Stella Richter fa il punto dell'attuale stato di cose: «Il Dl 40 ha ampliato i casi di attività libera, affiancando alla classica previsione del testo unico ipotesi di attività libera con comunicazione e di attività libera con comunicazione e relazione tecnica di un professionista. Come inizio di semplificazione è piuttosto assurdo».

Ma il banco è saltato con la Scia. Continua Stella Richter: «Il nuovo articolo 19 della 241 del 1990, che ha introdotto l'istituto, porta ancora più confusione. Perché, anzitutto, ci sono dubbi sull'applicabilità dell'istituto all'edilizia. E, se anche lo si considera applicabile all'edilizia, ci sono dubbi persino sui confini di tale applicabilità».

I dubbi più ricorrenti dei progettisti vengono elencati dal presidente nazionale degli architetti, Massimo Gallione: «La Scia sostituisce la Dia in tutti i casi? Anche nelle ipotesi cosiddette di Superdia? E, in caso di vincolo paesaggistico, la Scia è utilizzabile?». Incertezze che, visto il clima rovente registrato in sala durante gli interventi, attanagliano evidentemente anche moltissimi progettisti. Che ricevono, almeno in parte, i chiarimenti attesi da Giuseppe Chiné, capo dell'ufficio legislativo del ministero per la Semplificazione normativa di Roberto Calderoli: «Il nostro pensiero - dice - è stato espresso in una recente circolare. La Scia sostituisce sempre la Dia, con l'unica eccezione delle ipotesi di quella che viene definita Superdia, laddove gli ordinamenti regionali la prevedano».

Nessun dubbio nemmeno sul secondo punto evocato da Gallione: «La Scia - prosegue Chiné - è tranquillamente utilizzabile in zona vincolata, previa richiesta del nulla osta». Per rispondere a queste perplessità, comunque, la via dell'interpretazione non sarà la sola a essere percorsa. A breve, ha annunciato Chiné, arriverà un intervento normativo. Che avrà il compito di recepire quanto enunciato nella circolare, per fugare qualsiasi dubbio e «per fare da collegamento tra l'articolo 19 e il testo unico edilizia».
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di Giuseppe Latour
da Edilizia e Territorio - Progetti e Concorsi n.39 del 11/16.10.10


Inchiesta sulla burocrazia - L'allarme degli architetti. Troppe regole e poca telematica così l'edilizia rallenta la corsa. Edilizia, là dove le norme si accavallano. L'Ordine degli architetti: "Passiamo l'80% del tempo a capire le regole". I problemi più seri: la mancanza di informatizzazione e di un unico regolamento. Il direttore dell'Ufficio urbanistico: "Spesso sbagliano i professionisti".

FIRENZE - Un permesso per ristrutturare casa. Sulla carta sembra facile da ottenere, nella pratica ci si scontra con una serie di norme e ritardi che rendono tutto lungo e intricato.

Parte oggi un'inchiesta a puntate di Repubblica sui problemi della burocrazia fiorentina e toscana. E parte proprio dall'edilizia, un campo dove le regole spesso si accavallano tra loro. Tanto che, come racconta il presidente dell'ordine degli architetti toscani, Antonio Bugatti, la nuova segnalazione certificata di inizio attività (Scia), tanto sbandierata dal ministro Giulio Tremonti come esempio di semplificazione, rischia di non essere applicata: «Stiamo lavorando a un "codice di comportamento" tra le istituzioni e i professionisti toscani, visto che la Scia è in aperto conflitto con le leggi già esistenti».

Norme nuove che vanno contro quelle vecchie senza annullarle. Oppure regole troppo contorte. «Anche l'assessore all'urbanistica della Regione, Anna Marson, ha ammesso che la legge 1 del 2005, la principale per il governo del territorio, induce a interpretazioni troppo personali». Se il professionista e l'ufficio tecnico del comune hanno due interpretazioni diverse, il progetto viene bocciato. Se invece si chiedono nuovi documenti integrativi, i tempi allungano. Ad oggi ci sono ancora pratiche aperte, presentate nel 2009. «Noi - dice Bugatti - passiamo l'80% del tempo a capire le regole».

Due sono i problemi più seri della burocrazia toscana nel campo dell'edilizia: la mancanza di informatizzazione e di un unico regolamento edilizio, che, come nelle Marche, uniformi i vari indici, facilitando il lavoro dei progettisti. Discorso diverso per il primo. Anni fa gli artigiani della Cna proposero di digitalizzare tutto l'archivio dell'ufficio urbanistico di Firenze. Per ripagarlo, per tre anni il costo delle pratiche richieste via internet sarebbe finito nelle casse dell'associazione: «Non se n'è fatto di nulla perché il Comune lo voleva quasi gratuitamente», racconta il direttore provinciale, Luigi Nenci. Forse non farà la stessa fine l'idea dell'ordine degli architetti, importata da Napoli. Lì, dopo i numerosi scandali che hanno decimato il numero di funzionari, adesso per tutte le pratiche basta portare un cd con il progetto e il server lo confronta con i parametri richiesti, dando una risposta immediata. «Lo stiamo testando a Scandicci, ma ancora i tecnici continuano a chiedere i fogli». Le critiche, però, non sono tutte a senso unico: «I tempi non sono lunghi come si dice, spesso i professionisti sbagliano e aumentano il lavoro degli impiegati - risponde Domenico Palladino, direttore dell'ufficio urbanistico - l'informatizzazione sarà un bene, ma non risolverà gli errori degli esperti».

Altro scoglio sono i pareri della Soprintendenza ai beni architettonici, che in Toscana sono all'ordine del giorno per gran parte dei lavori. «Il loro personale scarseggia e per una risposta ci vuole molta pazienza - racconta Renzo Nibbi, responsabile del settore edilizia della Confartigianato provinciale - però per molte domande non esiste il silenzio assenso. Ci sono zone tutelate, come il centro storico di Firenze, dove si può fare poco. Ma serve un parere anche per mettere un pannello fotovoltaico in zone fuori dalle mura, tipo Legnaia». Pure per le insegne, ma anche le tende con il nome dell'attività, bisogna richiedere l'ok. «Spesso è talmente complicato che consigliamo di tenere quelle che hanno già», ammettono dalla Confartigianato. Regolamenti univoci non ci sono: «I tecnici decidono secondo la propria sensibilità», spiega Bugatti. Ricorda la parrocchia di Villore (Vicchio), il cui pavimento necessitava di un bel ritocco. «Costava 4mila euro, ma c'era un vincolo monumentale. La soprintendenza ha richiesto il rilievo di tutta la chiesa, triplicando le spese e i tempi». La rigidità, ma non solo. «Chi si occupa di restauro sa che ogni caso è diverso», risponde la soprintendente, Alessandra Marino, «ma ricordo che esistono dei criteri generali a cui ci atteniamo e che ai tecnici è richiesta una formazione specifica sulla tutela dei beni». Anche per questo la proposta dell'ordine di mandare giovani architetti in tirocinio ad aiutare gli uffici della soprintendenza e dei comuni non ha ricevuto risposta.

Inoltre le attività commerciali fiorentine hanno un altro pallino: i dehors, le pedane esterne, spuntate come funghi. In legno, in plastica, in metallo. Ce ne sono di tutti i tipi, perché nessuno ha detto come devono essere. «Una commissione di tecnici vota i progetti» racconta Alessandro Batisti della Confesercenti. Perciò chi riceve un «no» non ha parametri a cui doversi adeguare. «Il 15 novembre scade la proroga alle autorizzazioni. Dopo diventeranno tutti abusivi?». «È vero, bisogna uniformarli almeno per zone - ammette Palladino - ma sarà fatto a breve».

 

di Riccardo Bianchi
da La Repubblica del 03.10.10


La Scia? È una scatola vuota. La segnalazione certificata non si applica ai procedimenti edilizi. Circolare dell'Anci Toscana giunge a conclusioni opposte rispetto al ministero della semplificazione.

La Scia non si applica ai procedimenti edilizi, almeno secondo il punto di vista di Anci Toscana ampiamente illustrato in una circolare del 17 settembre scorso. Fin da subito, ovvero dall'entrata in vigore, il 30 luglio scorso, della legge 122/2010, si è posto, per tutti i comuni nonché per i professionisti, il problema se le novità conseguenti alla sostituzione della Scia alla più nota Dichiarazione d'inizio attività prevista dall'art. 19 della legge 241/1990 avrebbe riguardato anche i procedimenti edilizi la cui Dia regola alcune fattispecie in materia edilizia previste dal dpr 380/2001.

La questione non è di poco conto, al di là del fatto che l'acronimo Dia contraddistingue due distinti procedimenti: la dichiarazione di inizio attività prevista dalla legge 241 e che viene utilizzata per l'apertura di attività quali negozi, passaggi di proprietà nei bar, ma anche estetisti, acconciatori, tinto-lavanderie, meccanici ecc. ma anche la denuncia edilizia il cui ambito di intervento è espressamente delineato dagli articoli 22 e 23 del già indicato dpr 380 del 2001. Sulla corretta interpretazione da fornire alle nuove disposizioni, a dire il vero, e per cercare quindi di dirimere la questione contrastata, era intervenuto, primo tra tutti, l'ufficio legislativo del ministro per la semplificazione normativa in una nota diretta all'assessore all'urbanistica della regione Lombardia sostenendo l'applicabilità generale del nuovo istituto.

A diverse conclusioni, invece, perviene la circolare dell'Anci Toscana, che anzi confuta, punto per punto, le considerazioni del ministero. Articolata in 11 punti la circolare premette la necessità di affrontare la questione «a seguito della grande incertezza causata dall'assenza di un esplicito richiamo tra le norme innovate, al Testo unico statale del 2001». Del resto, introduce la circolare, dubbi sull'applicabilità o meno della Scia al settore edilizio emergono anche dai lavori parlamentari, sia dall'intervento dei relatori che ne rilevano l'incertezza, sia dal dossier del servizio studi della camera che aveva richiamato la necessità di abrogare, nel caso, la corrispondente disposizione nel testo unico per l'edilizia, dpr 380/2001.

Peraltro osserva anche l'Anci Toscana «il regime della denuncia di inizio attività in ambito edilizio costituisce un corpus organico caratterizzato da regole proprie, derogatorie (ossia in rapporto di species a genus) della disciplina generale posta dalla legge 241/90» e di conseguenza non può essere modificato da una legge generale per un principio di diritto. Ma la questione più complessa presa in considerazione nella circolare del 17 settembre è quella collegata agli aspetti sanzionatori. «L'apparato sanzionatorio che la legge sul procedimento introduce per l'ipotesi di carenza dei presupposti della segnalazione, si afferma infatti, appare del tutto inidoneo a regolare la repressione degli interventi abusivi. Ciò in quanto i canoni dell'ordinamento edilizio, risalenti alla legge 47/85 ed oggi codificati dall'art. 27 del Testo unico statale che impongono in ogni caso la demolizione ed il ripristino dei luoghi in caso di contrasto tra l'opera e le previsioni urbanistiche - divergono sostanzialmente dalla disciplina sanzionatoria del terzo comma dell'art. 19 della legge 241/1990».

Peraltro, evidenzia ancora la circolare, sarebbero necessari «ulteriori, adattamenti dell'istituto generale al campo edilizio per la cosiddetta superDia, la Dia straordinaria prevista da talune norme regionali sul cosiddetto piano casa, le Dia in variante a permesso di costruire; il principio di alternatività tra Dia e permesso (art. 22, comma 3, del testo unico), l'applicazione delle misure di salvaguardia agli interventi soggetti a denuncia: regolazioni tipiche dell'ordinamento settoriale cui l'art. 19 della legge sul procedimento non offre risposta alcuna».

 

di Marilisa Bombi
da Italia Oggi del 01.10.10


URBANISTICA - NOTA MIN. SEMPLIFICAZIONE 16/09/2010
Scia, il Ministero ribadisce l'applicazione all'edilizia. Ma restano i dubbi sull'utilità.
In risposta a una richiesta di chiarimenti formulata dalla Regione Lombardia il ministero della Semplificazione ha ribadito che la Scia si applica anche all'edilizia. La spiegazione non basta però a fugare tutti i dubbi.

La sostituzione della dichiarazione d'inizio di attività (Dia) con la segnalazione certificata d'inizio di attività (Scia), nella versione approvata come emendamento al decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, potrebbe costituire un ennesimo caso di quella che gli scienziati sociali chiamano la teoria degli effetti perversi o dell'eterogenesi dei fini: un'azione collettiva, o una riforma legislativa, che provoca effetti contrari rispetto a quelli ipotizzati. E ciò è particolarmente vero nel settore edilizio.

Una lunga storia. Procedendo con ordine, va anzitutto ricordato che la riscrittura, a opera dell'articolo 49, comma 4-bis, della legge 31 luglio 2010, n.122, dell'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 è solo l'ultimo episodio di una lunga vicenda.

Tutto nasce con la legge sulla trasparenza amministrativa 241/1990. In essa fa capolino la denuncia d'inizio di attività che sostituiva ogni provvedimento autorizzativo vincolato con una comunicazione del privato che attesta il possesso dei requisiti richiesti dalla legge (articolo 19). L'attività poteva essere intrapresa immediatamente. Se all'esito del controllo, l'amministrazione rilevava l'assenza non sanabile di un requisito, vietava la prosecuzione dell'attività entro un termine di sessanta giorni. Insomma, una sorta di liberalizzazione di molte attività private che andava al di là del semplice silenzio-assenso (articolo 20). Quest'ultimo consiste infatti nel rilascio tacito di un atto favorevole decorsoun certo termine dalla presentazione della domanda senza che l'amministrazione abbia provveduto (articolo 20).

Uno degli aspetti più controversi della Dia è sempre stato, oltre che quello della sua natura giuridica, l'avvio immediato dell'attività che potrebbe compromettere interessi pubblici rilevanti. Non a caso esso è stato escluso dal Testo unico dell'edilizia (Dpr 380/2001) secondo il quale i lavori possono esser iniziati solo dopo trenta giorni dalla presentazione della Dia, sempre che nel frattempo l'amministrazione non la vieti.

Nel 2005 l'articolo 19 è stato ritoccato, introducendo un termine minimo di trenta giorni tra presentazione della Dia, corredata di tutti i documenti necessari, e avvio dell'attività (legge 15/2005). A quel punto il regime della Dia si è avvicinato molto a quello del silenzio-assenso. Anche quest'ultimo prevede un lasso di tempo tra presentazione della domanda di autorizzazione e inizio di attività sulla base di un provvedimento espresso di accoglimento o sulla base del provvedimento tacito formatosi per il mero decorso del termine stabilito per legge o per regolamento.

Equiparati sotto molti profili i due istituti, si poteva addirittura dubitare dell'utilità di mantenere in vita la distinzione. Ciò anche perché, così come accade per quest'ultimo, il legislatore ha previsto il potere di autotutela, cioè di annullamento d'ufficio o di revoca che può essere esercitato, sulla base di valutazioni di interesse pubblico da esplicitare nella motivazione, senza limiti di tempo. Inoltre, i campi di applicazione della Dia e del silenzio assenso, nell'incastro tra l'articolo 19 e l'articolo 20 della legge 241/1990, risultano in qualche misura incerti perché il legislatore, anziché prevedere elenchi tassativi dei casi per i quali scattano i due istituti, ha utilizzato la tecnica di far riferimento a una serie di interessi pubblici e di amministrazioni che li gestiscono per escluderne l'applicazione.

Con la legge 18 giugno 2009, n.69 si è registrata una nuova inversione di marcia per la Dia relativa alle attività previste dalla direttiva sulla libera prestazione dei servizi (2006/123/Ce). In tutti questi casi l'attività può essere intrapresa subito (articolo 19, comma 2, della legge 241/1990). Ciò è confermato anche dal Dlgs 26 marzo 2010, n. 59 di recepimento della direttiva che rinvia all'articolo 19, comma 2, della legge 241/1990 e precisa, tra l'altro, che la Dia «non costituisce regime autorizzatorio», nel senso che la legge considera l'attività sostanzialmente liberalizzata.

La Scia. Con la Scia l'inversione di marcia è completa. Infatti, il nuovo testo dell'articolo 19 generalizza l'avvio immediato di tutte le attività soggette a questo regime in base ai criteri fissati dal primo comma: i requisiti di legge per svolgere l'attività devono essere rigidamente vincolati, senza cioè spazi di discrezionalità; non deve trattarsi di atti autorizzativi che involgono interessi pubblici rilevanti contenuti in un elenco tassativo (pubblica sicurezza, immigrazione, finanza ecc.) che include anche i casi in cui «sussistono vincoli ambientali, paesaggistici o culturali»; la Scia, come già la Dia, deve esser accompagnata da autocertificazioni e asseverazioni di tecnici abilitati che attestino la conformità dell'attività alle norme vigenti.

La nuova Scia travolge tutti i regimi statali e regionali vigenti previsti per la Dia, inclusi, come si vedrà, quelli disciplinati dal Testo unico per l'edilizia. Infatti, la nuova disposizione fa leva sui principi della tutela della concorrenza e dei livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117 della Costituzione per imporre, con effetto immediato, alle Regioni le nuove regole. E qui può sorgere un primo dubbio di costituzionalità. Trattandosi di autorizzazioni vincolate sostituite dalla Scia, non sembra costituire una «barriera all'entrata» lesiva della concorrenza la previsione di un termine breve di attesa per l'avvio dell'attività. Ciò tenuto anche conto che l'amministrazione ha comunque sessanta giorni di tempo per vietare la prosecuzione dell'attività.

Un altro dubbio più generale attiene alla funzionalità del nuovo regime. Come già nel caso della Dia, la Scia richiede attestazioni e asseverazioni molto impegnative. E il tecnico incaricato che le rilascia rischia di pagar caro visto che può scattare la sanzione penale, ora resa più pesante rispetto alla formulazione previgente, della reclusione da uno a tre anni.

Inoltre, come già accadeva per la Dia, anche la Scia è soggetta al potere di revoca e di annullamento d'ufficio anche dopo che è scaduto il termine di 60 giorni per i controlli. La nuova norma limita questo potere ai soli casi di danno «per il patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale». Ma anche sulla Scia continua a gravare l'incertezza che circondava la Dia e il silenzio-assenso.

L'applicazione all'edilizia. Un altro dubbio riguarda il campo di applicazione della Scia. Nel settore dell'edilizia si è posto subito il problema se le norme speciali del Testo unico rimangono in vita o comunque, in caso di risposta negativa, se almeno la cosiddetta "super-Dia" prevista in alcuni casi tassativi come alternativa al permesso a costruire (articolo 22, comma 3, del Testo unico) sia esclusa dal nuovo regime della Scia.

Il dibattito estivo è stato assai, è proprio il caso di dirlo, infuocato, e ha generato confusione e incertezza tra gli operatori.

A fine agosto, la Regione Lombardia, e per essa l'assessorato Territorio e urbanistica, ha richiesto in via ufficiale al Ministero per la Semplificazione normativa presso la presidenza del Consiglio dei ministri alcuni chiarimenti.

La risposta del Ministero, e per esso dell'Ufficio legislativo, data in questi giorni e diffusa ormai tra gli operatori a mo' di circolare interpretativa, risolve alcuni dubbi.

Anzitutto chiarisce che la Scia si applica anche all'attività edilizia. Ciò sulla base di una serie di argomenti tratti dalle nuove disposizioni e anche dai lavori preparatori.

Anzitutto, il comma 4-ter dell'articolo 49 prevede che le espressioni «segnalazione certificata di inizio attività» o «Scia» sostituiscono quelle di «dichiarazione di inizio attività» e «Dia» ovunque ricorrano sia nelle normative statali sia in quelle regionali e che la nuova disciplina sostituisce direttamente quella contenuta in tali normative.

Inoltre, è venuta meno la norma (comma 4 dell'articolo 19) che faceva salve le disposizioni di legge che prevedevano termini diversi per l'inizio dell'attività e per l'emanazione del divieto di prosecuzione di attività, salvezza che si riferiva indirettamente al Testo unico dell'edilizia.

Ancora, la previsione generale secondo la quale la Scia deve essere corredata da un'asseverazione di un professionista richiama la norma speciale dell'articolo 23 del Testo unico che prevede appunto una relazione dettagliata a firma di un progettista abilitato che asseveri la conformità delle opere alle norme urbanistiche, edilizie, di sicurezza e sanitarie.

I lavori preparatori confermano poi che l'abrogazione delle norme statali difformi include anche da Dia di cui agli articoli 22 e 23 del Testo unico.

Infine, poiché le nuove disposizioni costituiscono «livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m), dell'articolo 117, comma 2, della Costituzione (comma 4-ter dell'articolo 49), ciò vuol dire che il legislatore statale ha voluto «assicurare massima portata applicativa alla disposizione, con salvezza delle sole materie espressamente escluse». Tra quest'ultime non figura quella edilizia.

Risolto questo primo dubbio, il Ministero tratta della questione se la Scia possa trovare applicazione anche al permesso a costruire o ai casi di Dia previsti come alternativa a quest'ultimo (la cosiddetta super-Dia). L'interpretazione del Ministero è nel senso che il legislatore abbia voluto mantenere per la Scia lo stesso campo applicativo della Dia, «senza quindi interferire con l'ambito applicativo degli altri titoli abilitativi». Anche in questo caso, sono d'aiuto alcuni elementi letterali tratti dalle norme sulla super-Dia che ne assimilano il regime a quello del permesso di costruire (articoli 38, comma 2-bis, 39, comma 5-bis del Testo unico).

Il Ministero chiarisce infine i rapporti con le discipline statali e regionali previgenti per stabilire se esse vengono sostituite automaticamente dalle nuove norme. Va ricordato in proposito che il Testo unico dell'edilizia consente alle Regioni di ampliare o ridurre i casi di super-Dia (articolo 22, commi 3 e 4). Secondo il Ministero la disciplina della Scia non si applica alla Dia alternativa al permesso di costruire e ciò in base sia a una «lettura costituzionalmente orientata» delle nuove disposizioni, sia alla regola generale secondo la quale le Regioni, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di propria competenza, possono prevedere livelli di tutela ulteriori rispetto a quelli garantiti dalle disposizioni statali (articolo 29, comma 2-quater della legge 241/1990).

Conclusioni. L'incertezza non è completamente superata, poiché il giudice amministrativo, che prima o poi dovrà pronunciarsi, si sentirà libero di fissare i propri orientamenti nonostante l'interpretazione, per quanto autorevole, del Ministero.

Quanto agli effetti paradossali della nuova disciplina applicata al settore dell'edilizia, va ricordato che nel Testo unico il termine di trenta giorni per l'avvio dell'attività coincide con quello per il controllo effettuato dal Comune che può portare all'ordine di non effettuare i lavori. Nel regime della Scia, i lavori possono iniziare subito, ma il Comune ha sessanta giorni per vietare la prosecuzione dell'attività e ordinare la rimozione degli effetti.

In pratica, chi non vuol rischiare di dover demolire quanto già costruito aspetterà almeno sessanta giorni, cioè il doppio di quanto faceva prima. Solo i più spregiudicati (o sicuri di sé) apriranno subito il cantiere.

Se così fosse, la tanto sbandierata velocizzazione dei tempi andrà perduta. Con buona pace per i propositi di un legislatore che ancora una volta pecca di ottimismo e di superficialità.
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  • La formulazione iniziale della Dia prevista dalla legge 241/1990 consentiva già l'avvio immediato
  • L'amministrazione ha sessanta giorni di tempo per vietare la prosecuzione dell'attività

 

di Marcello Clarich, prof.Diritto amministrativo, facoltà Giurisprudenza Luiss (Roma)
da Edilizia e Territorio - Norme e Documenti n.37 del 27sett/02ott 2010


Scia in edilizia, il Governo insiste. Il ministero di Calderoli risponde alla Lombardia: la semplificazione vale anche per i lavori. Esclusi però gli interventi soggetti al permesso di costruire e alla super-Dia.

Via libera del Governo all'applicazione della Scia in edilizia.

La segnalazione certificata di inizio attività si applica a tutti gli interventi di costruzione prima soggetti a Dia, e cioè manutenzione straordinaria su parti strutturali (non libera), restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia "leggera", e non invece a quelli più rilevanti (ristrutturazioni pesanti, ampliamenti e nuove costruzioni), per i quali restano ancora permesso di costruire e super-Dia.

I primi chiarimenti del Governo sulla Scia in edilizia sono arrivati il 16 settembre, a un mese e mezzo dall'entrata in vigore del nuovo istituto (articolo 49, comma 4-bis del decreto legge 31 maggio 2010, n.78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122). Sotto forma di una nota firmata dal Capo dell'ufficio legislativo del ministero della Semplificazione, consigliere Giuseppe Chinè, inviata alla Regione Lombardia, che per prima il 30 agosto aveva inviato un quesito. «La nota - spiega Chinè - è frutto di un lavoro di coordinamento con i ministeri della Pubblica amministrazione, delle Infrastrutture e dell'Economia, ed esprime dunque la posizione del Governo».

La nota del Ministero sostiene che «il quesito in ordine all'applicabilità della... Scia alla materia edilizia non può che trovare risposta positiva». Sulla base di cinque motivazioni.

Primo, per un argomento letterale: nel comma 4-bis si legge che l'espressione «segnalazione certificata di inizio attività» e le relative norme sostituiscono quelle di «dichiarazione di inizio attività» (Dia), in ogni legge statale e regionale.

Secondo: nel vecchio articolo 19 l'edilizia era esplicitamente esclusa, il fatto che invece ora non lo sia è indicativo della volontà del legislatore.

Terzo: nel testo si parla di «asseverazioni» da allegare se necessario alla Scia, espressione che compare nelle norme del Testo unico edilizia sulla Dia.

Quarto: la volontà del legislatore di includere l'edilizia è evidenziata dai lavori preparatori.

Quinto: la norma - si legge nell'articolo 49, comma 4-bis, «costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (articolo 117 della Costituzione), come già stabilito dalla legge 69/2009 a proposito della Dia.

Il ministero della Semplificazione chiarisce poi che la Scia non si applica agli interventi edilizi soggetti a permesso di costruire. Il campo applicativo della nuova disciplina - spiega la nota - è esattamente quello della vecchia Dia, che va a sostituire, e non può dunque allargarsi ai campi di altri titoli abilitativi. Esclusa anche la Super-Dia (Dia alternativa al permesso), che ha una disciplina speciale.

Altro dubbio era l'esclusione della Scia in caso di vincoli ambientali, paesaggistici e culturali. La nota del Ministero sostiene che resta ferma, come per la vecchia Dia, la possibilità di acquisire preventivamente il parere della Soprintendenza e poi presentare la segnalazione al Comune.

Le vecchie norme della Dia si possono applicare solo alle denunce presentate prima del 30 luglio.
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di Alessandro Arona
da Edilizia e Territorio n.36 del 20/25.09.10


EDILIZIA - Con la «Scia» sprint ai lavori. SEMPLIFICAZIONI - Con la Scia restauri e ristrutturazioni iniziano subito. Non è più necessario attendere i 30 giorni dal deposito della pratica in municipio.

La Scia si applica nell'edilizia. Con il deposito in comune della segnalazione certificata si possono immediatamente avviare i lavori di restauro e risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia "fedele" e le varianti a permessi di costruire. La presenza di un vincolo non impedisce poi l'utilizzo della Scia (Segnalazione certificata di inizio attività), fatto comunque salvo l'ottenimento, prima di avviare i lavori, dell'autorizzazione specifica in caso di vincoli.

Questa, in sintesi è l'interpretazione fornita dal ministero delle Infrastrutture al quesito posto dalla regione Lombardia sull'applicabilità al mondo delle costruzioni del nuovo testo dell'articolo 19 della legge 241/1990, introdotto dalla manovra correttiva.

Restano invece soggetti a permesso di costruire gli interventi di nuova costruzione, quelli di ristrutturazione urbanistica e le opere di ristrutturazione edilizia "infedele" che comportino cioè l'aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso.

Nulla viene quindi modificato rispetto alle opere già liberalizzate: restano soggette a semplice «comunicazione» i lavori di manutenzione straordinaria, le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee, quelle di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, gli interventi per realizzare i pannelli solari, fotovoltaici e termici, le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici. Restano infine del tutto libere (senza neppure la «comunicazione») le opere di manutenzione ordinaria, quelle volte all'eliminazione di barriere architettoniche che non alterano la sagoma dell'edificio, le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo i movimenti di terra pertinenti all'esercizio dell'attività agricola, le serre mobili stagionali.

Infine, una precisazione importante del ministero: restano in vita le previsioni regionali che assoggettano a Dia (la cosiddetta "superDia") le opere che secondo il Testo unico sull'edilizia richiedono il permesso di costruire. L'impatto della manovra è così fortemente ridotto in Lombardia, dove ai sensi della legge regionale 12/2005 le grandi opere continuano a essere assoggettate a Dia e quelle minori, se non liberalizzate, sono ora sottoposte a Scia.

L'assetto tracciato dal ministero (riassunto nelle schede della pagina [in calce, ndr]) può dirsi definitivo? A dire il vero, sulla Scia le interpretazioni in campo sono davvero tante e, per quanto autorevole, quella ministeriale non ha valore di legge e non risolve i dubbi che, sull'utilizzabilità della nuova procedura, sono stati sollevati dagli uffici tecnici delle amministrazioni comunali quotidianamente chiamati ad applicare sul campo le nuove disposizioni.

In primo luogo è stato osservato che la natura stessa dell'attività edilizia impedirebbe l'applicabilità della Scia alle costruzioni escluse dalle previsioni dell'articolo 19 della legge 241/1990 e assoggettate alle previsioni speciali del Testo unico dell'edilizia (Dpr 380/2001). A supporto dell'inapplicabilità della Scia all'edilizia sta poi la considerazione che dalla segnalazione certificata restano comunque escluse - lo prevede la manovra - le attività soggette a limiti o contingenti complessivi, ai quali sarebbero riconducibili gli indici edilizi che regolamentano tutta l'attività di trasformazione del territorio.

Sotto un altro profilo, è stato inoltre osservato che mentre l'articolo 22 del Testo unico disciplina la denuncia di inizio attività, la manovra, riscrivendo l'articolo 19 citato, ha cancellato la dichiarazione di inizio attività, per cui non vi sarebbe motivo di porre in dubbio la perdurante efficacia delle disposizioni sulla Dia edilizia: «Le espressioni "segnalazione certificata di inizio di attività" e "Scia" sostituiscono, rispettivamente, quelle di "dichiarazione di inizio di attività" e "Dia", ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia, e la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio di attività recata da ogni normativa statale e regionale».

Le ragioni a favore della non applicazione della Scia all'edilizia non sono considerate dalla nota ministeriale, che porta a sostegno della sua tesi i lavori preparatori della legge di conversione del Dl 78/2010 (As 2228). In particolare, il dossier di documentazione del Servizio studi del Senato suggerisce la seguente lettura della disposizione: «La norma ha anche un profilo abrogativo della normativa statale difforme, per cui si deve intendere che a essa va ricondotta anche la denuncia di inizio di attività edilizia, disciplinata dagli articoli 22 e 23 del Dpr n. 380 del 2001».

Di fonte a posizioni così distanti, però, gli operatori del settore sono in difficoltà. Alcuni, nel dubbio, scelgono di attendere comunque il decorso dei 30 giorni previsti dal Testo unico edilizia prima di dare avvio a lavori che, in base alla Scia, potrebbero avviare subito. © RIPRODUZIONE RISERVATA

  • Dal ministero. Chiarita l'applicabilità della segnalazione certificata di inizio attività
  • I professionisti. I tecnici abilitati sono comunque responsabili della legalità

La guida operativa

1 - I LAVORI SEMPLIFICATI CON LA NUOVA PROCEDURA - A cosa si applica. La Scia si applica agli interventi soggetti a Dia secondo la normativa statale, cioè, in pratica, a tutte le categorie di lavori che non sono ricompresi nelle altre tipologie di procedure. Quindi, a tutti quelli che non rientrano tra le opere libere, che non sono soggetti a «comunicazione» e che non sono regolati dal permesso di costruire o dalla superDia regionale (in Lombardia valevole per tutte le opere edilizie). Qui di seguito elenchiamo le opere interessate dalla Scia

  • Restauro e risanamento conservativo. Sono gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. In linea di massima, si tratta di opere eseguite su edifici di un certo pregio e di una certa età, dai rustici che vanno rimessi in sesto con rispetto delle caratteristiche costruttive originarie alle unità immobiliari o a interi edifici per i quali non sia necessaria una ristrutturazione vera e propria (si veda qui sotto). Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio.
  • Ristrutturazione edilizia. Si tratta degli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi e impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica
  • Varianti a permessi di costruire. Questa categoria soggetta anch'essa alla nuova pratica della Scia comprende opere che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell'edificio e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire

2 - LE OPERE CHE CONTINUANO A ESSERE REGOLATE DA NORME GIÀ ESISTENTI

Gli interventi "liberi" (senza formalità)

  • Gli interventi di manutenzione ordinaria (come il rifacimento dei pavimenti)
  • Gli interventi per eliminare barriere architettoniche, ma senza realizzare rampe o ascensori esterni o manufatti che alterino la sagoma dell'edificio
  • Le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico (esclusa la ricerca di idrocarburi), che siano eseguite in aree esterne al centro edificato
  • I «movimenti di terra» strettamente pertinenti all'esercizio dell'attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari
  • Le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali all'attività agricola

Interventi leciti previa «comunicazione»

  • Gli interventi di manutenzione straordinaria, ivi compresa l'apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell'edificio, non comportino aumento del numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici
  • Le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e a essere immediatamente rimosse al cessare della necessità (o comunque entro novanta giorni al massimo)
  • Le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati
  • I pannelli solari, fotovoltaici e termici, senza serbatoio di accumulo esterno, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al Dm Lavori pubblici del 2 aprile 1968, n. 1444
  • Aree ludiche senza fini di lucro (parchi giochi) e arredo delle aree pertinenziali degli edifici (come le panchine)

Interventi soggetti a permesso di costruire

  • Gli interventi di nuova costruzione
  • Interventi di ristrutturazione urbanistica;
  • Interventi di ristrutturazione edilizia che portino a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso

Interventi soggetti a superDia

  • Sono le opere che, per la disciplina statale, sono soggette a permesso di costruire, ma che secondo le leggi regionali sono realizzabili con Dia

3 - LA SEGNALAZIONE PASSO PER PASSO DALLA PRESENTAZIONE AI CONTROLLI

  • Chi deve presentare la Scia. Proprietario dell'immobile o altro avente titolo (articolo 11 del Dpr 380/2001) attraverso i tecnici abilitati alla progettazione (ingegneri, architetti, geometri per le opere di modeste dimensioni)
  • Dove si presenta. Al comune dove si trova l'immobile oggetto di intervento
  • La procedura. La Scia è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni, nonché dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti sulla conformità dell'intervento alle disposizioni di legge regolamentari, corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell'amministrazione. L'attività oggetto può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione. Se l'immobile è vincolato i lavori potranno cominciare dopo l'ottenimento dell'autorizzazione dell'amministrazione competente alla tutela del vincolo (soprintendenza, regione, provincia, comune, parco). In caso di accertata carenza della conformità dell'intervento alla legge o ai regolamenti, il comune, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l'interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall'amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. Dopo 60 giorni il comune può intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell'impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell'attività dei privati alla normativa vigente
  • Le sanzioni. Le dichiarazioni o le false attestazioni sull'esistenza dei requisiti o dei presupposti di conformità dell'intervento è punito con la reclusione da uno a tre anni

 

di Guido Alberto Inzaghi
da Il Sole 24ore del 19.09.10


Semplificazione. La Scia vale anche per l'edilizia. Una nota del ministero delimita l'ambito di applicazione dell'istituto in vigore da un mese e mezzo. La segnalazione si applica a tutti gli interventi prima assoggettati alla Dia.

Si applica anche all'attività edilizia la Segnalazione certificata di inizio attività (Scia), introdotta con la manovra estiva, che consente di avviare un'attività produttiva senza aspettare il via libera dell'amministrazione (salvo controlli entro 60 giorni). Si applica a tutti gli interventi di costruzione prima soggetti a Dia (inizio attività dopo 30 giorni), e cioè manutenzione straordinaria su parti strutturali, restauro, ristrutturazione edilizia "leggera", e non invece a quelli più rilevanti (ristrutturazioni pesanti, ampliamenti e nuove costruzioni) soggetti ancora a permesso di costruire e Super-Dia.

I primi chiarimenti del governo sono arrivati ieri, a un mese e mezzo dall'entrata in vigore (articolo 49, comma 4-bis del decreto legge 31 maggio 2010, n.78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n.122). Non sotto forma di una circolare, ma di una nota firmata dal capo dell'Ufficio legislativo del ministero della Semplificazione, Giuseppe Chinè, inviata alla Regione Lombardia, che per prima il 30 agosto aveva inviato un quesito. «La nota - spiega Chinè - è frutto di un lavoro di coordinamento con i ministeri della Pubblica amministrazione, delle Infrastrutture e dell'Economia, esprime quindi la posizione del governo».

Le norme Scia stavano creando un po' ovunque dubbi interpretativi, sull'applicabilità all'edilizia ma anche sul coordinamento con il Testo unico dell'edilizia.

La nota del ministero sostiene che «il quesito in ordine all'applicabilità della Scia alla materia edilizia non può che trovare risposta positiva», sulla base di cinque motivazioni. Primo, per un argomento letterale: nel comma 4-bis si legge che l'espressione «segnalazione certificata di inizio attività» e le relative norme sostituiscono quelle di «dichiarazione di inizio attività» (Dia), in ogni legge statale e regionale. Nel vecchio articolo 19, inoltre, l'edilizia era esplicitamente esclusa, ora non lo è, indice della volontà del legislatore. Terzo punto: nel testo si parla di «asseverazioni» da allegare se necessario alla Scia, espressione che compare nelle norme del Testo unico edilizia sulla Dia. Ancora: la volontà del legislatore di includere l'edilizia è evidenziata dai lavori preparatori. Infine, la norma - si legge nell'articolo 49, comma 4-bis - «costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (articolo 117 della Costituzione), come già stabilito dalla legge 69/2009 a proposito della Dia.

Il ministero della Semplificazione chiarisce che la Scia non si applica agli interventi edilizi soggetti a permesso di costruire. Il campo applicativo della nuova disciplina - spiega la nota - è esattamente quello della vecchia Dia, che va a sostituire, e non può dunque allargarsi ai campi di altri titoli abilitativi. Esclusa anche la Super-Dia (Dia alternativa al permesso), che ha una disciplina speciale.

Altro dubbio era l'esclusione della Scia in caso di vincoli ambientali, paesaggistici e culturali. Qui resta ferma, come per la Dia, la possibilità di acquisire preventivamente il parere delle Soprintendenza e poi presentare la segnalazione al comune.
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  • IL PERIMETRO - Lo strumento potrà essere usato per restauri, manutenzione straordinaria, e ristrutturazioni ma non se serve il permesso di costruire

Il perimetro

  • La Scia. La Segnalazione certificata di inizio attività è prevista dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. Secondo la nuova norma è possibile avviare un'attività commerciale o produttiva semplicemente presentando all'amministrazione una segnalazione, con autocertificazione del possesso dei requisiti
  • Le attestazioni. Se necessario vanno presentate attestazioni e asseverazioni da parte di tecnici abilitati
  • I controlli. L'amministrazione controlla i requisiti e se necessario può fermare l'attività entro sessanta giorni dall'inizio dell'attività
  • La nota del governo. La Scia si applica anche all'edilizia, agli interventi finora soggetti a Dia (manutenzione straordinaria "pesante", restauro e risanamento, ristrutturazione edilizia "leggera"). Ma non agli interventi più rilevanti, che restano soggetti a permesso di costruire o Super-Dia
  • Vincoli ambientali. In caso di preesistenti vincoli ambientali, paesaggistici e culturali, resta ferma la possibilità di acquisire - come per la Dia - il preventivo parere della Soprintendenza e presentare poi la segnalazione cerificata di inizio attività al comune

 

di Alessandro Arona
da Il Sole 24ore del 17.09.10

 

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vedi anche:

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data pubblicazione: mercoledì 13 ottobre 2010
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Architettura sul web Scia: «Una semplificazione paradossale»