Nuovo Regolamento LLPP

di Enrico Milone - DPR 207/2010 Codice appalti

NUOVO REGOLAMENTO LLPP IN GAZZETTA

Sul Supplemento della Gazzetta Ufficiale del 10 dicembre 2010 è stato pubblicato il nuovo Regolamento dei lavori pubblici, DPR 5.10.2010 n.207. Entrerà in vigore dopo sei mesi, l'otto giugno 2011. In tal modo le stazioni appaltanti e i tecnici avranno il tempo per prendere conoscenza delle nuove procedure. Nel frattempo continua ad essere applicato il Regolamento di cui al DPR 554/1999 (che poi sarà abrogato), limitatamente alle parti che non contrastano con il Codice degli appalti DLgs 163/2006. Per le parti che contrastano occorre continuare ad applicare direttamente il DLgs 163/2006 o ad interpretarlo anche alla luce del nuovo Regolamento.

Ricordo ai colleghi che il 22 marzo 2010 ho pubblicato su questo sito il pezzo "Nuovo Regolamento in arrivo". Quanto ivi scritto è tuttora in gran parte valido, perché la bozza di riferimento ha subito poche modifiche, che di seguito vado ad illustrare. 

La procedura di approvazione è stata molto sofferta. L'articolato è stato approvato dal Consiglio dei Ministri una prima volta il 13.7.2007. Sono state necessarie successive approvazioni il 21.12.2007, il 17.12.2009, e il 18.6.2010, per recepire modifiche richieste dalla Conferenza delle Regioni, dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei Conti. Il DPR è stato firmato dal Presidente della Repubblica due volte, la prima il 28.1.2008 su un testo che poi è stato respinto dalla Corte dei Conti, la seconda volta il 5.10.2010 su un testo che ha subito di nuovo modifiche dalla Corte. Detto per inciso, mi sembra inadeguata una procedure che ha richiesto al Capo dello Stato di firmare un testo da assoggettare successivamente a visti di legittimità di altri organi. Infatti il testo finale pubblicato in GU ha subito in extremis l'espunzione dei seguenti articoli o parti di articoli: artt. 72, 79.21, 238, 327.2, 357, 357.22.

Non so se il CNAPPC sia intervenuto sulla bozza di Regolamento; ipotizzo che interventi siano stati fatti se non altro sui requisiti per la partecipazione alle gare, con esito parzialmente positivo, e per la fissazione di un limite al ribasso per le gare di affidamento di incarichi. Tuttavia è mancata da parte del CNAPPC una informazione rivolta agli iscritti agli Ordini degli Architetti sugli eventuali emendamenti presentati al Governo in relazione ai singoli articoli del Regolamento; né è stata data alcuna risposta alle proposte di emendamento a singoli articoli che io avevo formulato nel sopra citato pezzo pubblicato su questo sito. 

L'AUTHORITY DENUNCIA LA CORRUZIONE NEGLI APPALTI
Ma il nuovo Regolamento è solo esecutivo del Codice degli appalti. Non è a livello di regolamento che si possono risolvere i nodi che affliggono il nostro sistema delle opere pubbliche: inefficienza, tempi biblici, corruzione. 

Il 22.6.2010 l'Autorità di vigilanza dei lavori pubblici ha segnalato al Parlamento l'aggravarsi della inefficienza del sistema e l'aumento della corruzione negli appalti. Non mi risulta che Governo e Parlamento abbiano prestato adeguata attenzione alla denuncia. Né risultano iniziative da parte degli Ordini degli Architetti e degli Ingegneri in merito al comportamento degli iscritti, pubblici dipendenti o liberi professionisti.

Cause principali delle inefficienze:

  • abnorme numero di stazioni appaltanti: 13.000,tra le quali 8.100 comuni, molti dei quali con scarsa o nulla dotazione tecnica;
  • frequente ricorso a derogare dalle norme del codice degli appalti nei  eventi affidati alla Protezione civile.
  • crescente ricorso alla trattativa privata e a gare senza bando: le modifiche al Codice degli ultimi anni favoriscono tali procedure, consentendo fino a € 500.000 appalti di lavori senza bando di gara (con invito a sole 5 ditte) e fino a € 1.000.000 appalti senza pubblicità del bando (DLgs 152/2008). 

UNA GUIDA PER LA PROGETTAZIONE E LA DIREZIONE DEI LAVORI
Come ho scritto su questo sito il 22 marzo 2010, il Regolamento detta le regole per tutte le attività professionali dell'architetto dalla progettazione alla direzione lavori, al collaudo. Si pone in linea di continuità con il "sapere" di molte generazioni di tecnici dall'unità d'Italia ad oggi. La prima legge sui lavori pubblici è del 1865, il primo Regolamento del 1895.

Sia il Regolamento DPR 554/1999 che questo nuovo 207/2010 hanno il pregio di confermare quelle norme del 1895 sull'esecuzione e sulla contabilità dei lavori che in oltre un secolo hanno dato buona prova sul campo e sono diventate parte della cultura dei tecnici e dei professionisti. Ogni architetto dovrebbe avere sul tavolo di lavoro una copia del Regolamento e del Testo Unico dell'Edilizia, così come ogni avvocato ha sulla scrivania il Codice civile e il Codice penale.

GLI ARTICOLI DEL REGOLAMENTO
In questo scritto mi propongo di illustrare e commentare alcune delle norme che riguardano l'attività dell'architetto. Come i contenuti della progettazione e i sistemi di affidamento degli incarichi professionali trattati nella parte III. Particolare attenzione ho rivolto alle innovazioni introdotte rispetto al Regolamento DPR 554/1999. Data la mole del Regolamento una illustrazione o commento completo non sarebbe possibile in un solo intervento.

Il Regolamento è composto di 359 articoli, suddivisi in sette parti: parte I (Disposizioni comuni); parte II (Contratti pubblici relativi a lavori nei settori ordinari); parte III (Contratti pubblici relativi a servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria nei settori ordinari); parte IV (Contratti pubblici relativi a forniture e altri servizi nei settori ordinari); parte V (Contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture nei settori speciali); parte VI (Contratti eseguiti all'estero); parte VII (Disposizioni transitorie e abrogazioni).

La struttura del testo segue, in linea di massima, l'ordine espositivo del codice ed è conforme alla graduale progressione delle operazioni di realizzazione dei lavori, dalla programmazione fino alla ultimazione dei lavori e al collaudo.

Ambito di applicazione. Art.1. Il Regolamento deve essere applicato dalle amministrazioni statali. Le Regioni sono tenute ad applicare, tra l'altro, la parte III del regolamento Servizi di architettura e ingegneria, escluso solo l'art.252 comma 1.

Laurea magistrale e laurea breve. L'art.3 c.1 lettera aa) definisce le lauree in maniera non corrispondente al DPR 328/2001. Infatti stabilisce che:

  • per laureato si intende il soggetto in possesso di laurea magistrale ai sensi dell'articolo 3, c.1 b) del DM  270/2004, o di laurea specialistica ovvero di diploma di laurea DM 509/1999, o di laurea previgente ;
  • per laurea si intende uno dei titoli di studio di cui al periodo precedente;
  • per laurea breve si intende quella di cui all'articolo 3 c.1 a) DM 270/2004  (laurea triennale). Occorre considerare che il DPR 328/2001 denomina la laurea triennale con la sola parola "laurea", mentre l'art.3 di questo Regolamento la denomina "laurea breve".

Ciò può determinare confusione. Occorre che nella lettura e nell'applicazione del Regolamento sia tenuto ben presente il significato delle parole laurea e laureato.

Progettazione. Articoli da 14 a 43. Rispetto al regolamento DPR 554/1999, nella parte III sulla progettazione vi sono cambiamenti ma non sostanziali. Molti riguardano la problematica dei piani di sicurezza. Novità di rilievo è la verifica del progetto: sono stati ammessi come verificatori anche liberi professionisti per lavori sotto l'importo di 20 milioni di euro.

Nel titolo II tra i punti più significativi del nuovo regolamento si evidenzia l'introduzione della definizione dei contenuti dello studio di fattibilità (articolo 14), una definizione più analitica dei livelli di progettazione (in particolare la preliminare e la definitiva), con particolare riferimento alle relazioni tecniche ed agli elaborati grafici.

Progetto definitivo e particolari architettonici. Ai sensi dell'art.28 il progetto definitivo è quello che occorre per conseguire il permesso di costruire. Ma non comprende i particolari architettonici. Ora come è noto, la maggioranza dei regolamenti edilizi comunali richiedono che il progetto includa particolari architettonici dei prospetti e delle recinzioni dell'edificio. Tuttavia l'art.33 del Regolamento stabilisce che i particolari costruttivi ed architettonici fanno parte del progetto esecutivo e non di quello definitivo.

Nell'articolo "Nuovo regolamento in arrivo" su questo sito web del 22.3.2010, avevo chiesto, senza essere ascoltato, la modifica dell'art.28 per inserire nel definitivo almeno una parte dei particolari architettonici. Particolari che andrebbero inseriti del tutto nel caso di appalto integrato. Infatti, nel caso di appalti di progettazione e costruzione, nei quali il progetto esecutivo viene fatto dall'impresa appaltatrice dei lavori, occorre che il progettista del definitivo, che è il titolare del diritto di autore, progetti i principali dettagli architettonici che devono anticipare parte di quelli previsti nel progetto esecutivo. Ma, ripeto, il Regolamento prevede che i particolari costruttivi ed architettonici facciano parte del progetto esecutivo e non di quello definitivo. Se il progetto esecutivo deve essere fatto dall'impresa, su quale base il progettista incaricato dall'impresa, che non è il progettista dell'opera, può progettare i particolari architettonici che normalmente sono fondamentali per definire i valori architettonici dell'edificio?

Verifica del progetto. Articoli da 44 a 59. La verifica può essere fatta da strutture interne o esterne alla stazione appaltante ma, comunque, accreditate. Entro sei mesi un decreto ministeriale definirà le procedure per l'accreditamento degli organismi di ispezione e di certificazione.

Per progetti di lavori sotto € 20 milioni sono ammessi come verificatori anche liberi professionisti che abbiano conseguito la certificazione di conformità alla norma UNI EN ISO 9001. Sotto un milione di euro la certificazione non è richiesta.

Direzione tecnica dell'impresa. Art.87: i soggetti ai quali viene affidato l'incarico di direttore tecnico devono essere dotati, per la qualificazione in categorie con classifica di importo pari o superiore alla IV, di laurea in ingegneria, in architettura, o di laurea breve o di diploma di perito industriale edile o di geometra.

Per le classifiche inferiori è ammesso anche il possesso di titolo di studio tecnico equivalente al diploma di geometra e di perito industriale edile, ovvero la esperienza acquisita quale direttore del cantiere per un periodo non inferiore a cinque anni. La qualificazione conseguita dall'impresa è collegata al direttore tecnico che l'ha consentita.

Direttore dei lavori. L'art.151 stabilisce che il direttore dei lavori "può" svolgere la funzione di coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione. Invece il DPR 554/1999 art.127 stabiliva l'obbligo, a condizione che ne avesse il titolo.

Compensi per i collaudatori. Nell'art.238 la Corte dei Conti ha cassato la parte che consentiva di pagare i collaudatori pubblici dipendenti con la tariffa dei liberi professionisti, con la conseguenza che i funzionari saranno pagati nel quadro della ripartizione dell'incentivo del 2%.

Giovani nel raggruppamento temporaneo. In base all'art.253, almeno un professionista abilitato da meno di 5 anni deve essere inserito nel raggruppamento temporaneo. La novità, rispetto al DPR 554/1999 è che viene opportunamente precisato che il giovane deve essere iscritto all'Ordine e che è inserito "quale progettista". 

Concorsi di idee e di progettazione. Articoli 258-260. Premetto che, purtroppo, il Codice degli appalti, art.110, non consente concorsi sottosoglia aperti a tutti. Obbliga alla procedura di cui all'art.57.6 del Codice, cioè ad invitare un minimo di 5 concorrenti, a scelta dell'amministrazione. Il Regolamento non può che rispettare la legge, per cui per fare concorsi sottosoglia aperti a tutti gli architetti è necessario cambiare la legge.

I concorsi di progettazione sopra soglia, invece, possono essere aperti a tutti i professionisti, ma ai sensi dell'art.105 del Codice degli appalti, la stazione appaltante può anche richiedere requisiti (fatturato, lavori eseguiti, ecc.) volti a limitare la partecipazione. La stazione appaltante può invitare non meno di dieci partecipanti. Anche in questo caso sarebbe da chiedere la modifica dell'art.105 che però può essere fatta solo attraverso intervento sul Codice e non nel Regolamento.

Gli articoli 259 e 260 regolano il concorso di idee e il concorso di progettazione. Novità positiva è che l'amministrazione "può" (mentre nei raggruppamenti temporanei "deve") richiedere la presenza di un giovane nel gruppo di progettazione. Di negativo permane il fatto che non è fissato il numero massimo di elaborati grafici da consegnare. Ad esempio, per un concorso di idee dovrebbe bastare una tavola 100x70. Invece, in mancanza di un limite, le amministrazioni continueranno a pretendere la consegna di un eccessivo numero di elaborati, costringendo i progettisti ad affrontare spese elevate.

Requisiti di partecipazione alle gare. Art.263. I severi limiti imposti dall'art.66 del DPR 554/1999 sono stati attenuati. Il fatturato globale negli ultimi 5 anni è stato ridotto da 3-6 volte a 2-4 volte e l'espletamento di lavori negli ultimi 10 anni da 2-4 volte a 1-2 volte. Ma non sono stati ridotti il requisito dello svolgimento di servizi e il requisito del numero medio annuo del personale tecnico utilizzato negli ultimi tre anni. Per quanto sia stata favorita la partecipazione, non posso non evidenziare che i requisiti rimangono insostenibili per la grandissima maggioranza degli architetti e non sono proporzionati alla realtà della struttura professionale nel nostro Paese. Pertanto una modifica del Codice e, se necessario, della direttiva UE, deve costituire un obiettivo della categoria degli architetti. Una innovazione positiva nel nuovo Regolamento, è che sono valutabili anche i servizi svolti per committenti privati.

L'offerta economicamente più vantaggiosa e il limite al ribasso. L'art.266 stabilisce che l'offerta economica deve consistere in un ribasso non superiore alla percentuale che deve essere fissata nel bando. Questo significa ripristinare il minimo inderogabile. Ma non con importo fissato per legge, bensì mediante decisione presa di volta in volta dalla stazione appaltante. Quindi la concorrenza sul prezzo della prestazione non è più garantita e siamo di nuovo esposti alle censure dell'Unione Europea. Immagino che questa formulazione sia stata fatta per rispondere alle richieste dei Consigli nazionali di architetti e ingegneri allarmati per la mancanza di un limite al ribasso. Ma penso che si poteva trovare una soluzione legittima facendo ricorso all'offerta anomala.

Inoltre al comma 4 viene previsto che le offerte siano valutate solo con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Per quanto io sia d'accordo che tale criterio sia il migliore per incarichi di progettazione, rilevo che sia la Direttiva UE, sia il Codice stabiliscono che la stazione appaltante può scegliere anche il sistema del massimo ribasso. E mi sembra specioso che la premessa al Regolamento ancori la deroga normativa (anche in relazione al ribasso) al fatto che la Direttiva fa salva la "remunerazione di servizi specifici". Infatti non mi sembra sostenibile che l'intero settore delle opere pubbliche del nostro Paese costituisca un servizio specifico.

Inoltre va considerato che il sistema dell'offerta economicamente più vantaggiosa da un lato consente di valutare la qualità del candidato perché mette in secondo piano il ribasso d'asta però, dall'altro lato, rende più facili esiti di gare truccati perché la valutazione della qualità (a differenza del ribasso) è discrezionale. Infatti si tratta di giudicare anche la qualità dei progetti del curriculum dei vari concorrenti.

Inoltre per molti tipi di incarico, come la direzione lavori, il coordinamento per la sicurezza, nonché il collaudo, non vi sono convincenti parametri atti a selezionare i concorrenti sulla base della qualità.

Incarichi sotto 100.000 euro e sotto 20.000 euro. Art-267. Rispetto agli articoli  62 e 63 del DPR 455/1999 e all'art.91 del Codice, è stata, a mio avviso positivamente, limitata la discrezionalità dell'amministrazione nella scelta dei 5 o più professionisti da invitare alla selezione. Infatti i professionisti devono essere scelti nell'ambito di un elenco aperto formato dall'amministrazione ovvero sulla base una indagine di mercato. Resta comunque eccessiva la discrezionalità della stazione appaltante, tenuto conto che una parcella di 100.000 euro non è affatto modesta e tenuto anche conto che gli elenchi da formare di fatto potranno trasformarsi in nicchie per pochi, se non saranno adeguatamente pubblicizzati.

Il comma 10, ultimo dell'art.267, cripticamente formulato, stabilisce addirittura che in molti casi, per parcelle fino a € 20.000 l'amministrazione può affidare direttamente l'incarico ad un professionista, senza confronto con altri professionisti e senza formalità. Per la felicità di tanti nipoti di assessori !

Lavori sui beni culturali. Nel mio pezzo del 22.3.2010 avevo richiesto emendamenti agli articoli 245, 247, 248 relativi alle figure professionali di architetto e architetto iunior. Ma il testo non è stato modificato.

 

di Enrico Milone, architetto
del 24.12.10

 

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Commenti

29/12/2010 19.48: titolo
Molto esaurienti alcuni punti base su come muoversi se si deve affrontare da soli la libera professione. Lavorare in studio sotto un altro professionista, non rende l'idea che l'architetto DEVE conoscere in ogni dettaglio la legge e non solo le norme di progettazione e fruizione della struttura. In cantiere è tutta un'altra cosa!Grazie, grazie davvero Prof.Milone.
Monica Biscaccianti

21/06/2011 10.48: Decreto
Che dire! Altra occasione persa dal ns. CNA, concordo sulle tue valutazioni. E' incredibile come il CNA non abbia rimarcato quanto da te annotato in diversi punti. Infine siamo, di fatto, ostaggi di Confindustria, difatti il tutto, ma non da ora, calza a pennello per le società di Ingegneria. Offerta economicamente vantaggiosa e una nuova ondata di discerzionalità totale. Ipocrisia istituzionale. Apprendo che in questi giorni il CNA sta elaborando un "bando tipo", ma a che serve se non è inserito in una noma di legge? Possibile che siamo così intempestivi? Ultima annotazione, mi spiace dirlo, ma l'inserimento del giovane nelle gare, è una grande presa in giro mediatica, per accattivarsi i giovani, e quando uno varca la soglia ed entra nei "vecchi" che chance ha? verrà sostituito da un'altro giovane. E' un decreto che eredita pienamente le ipocrisie e le discrezionalità del vecchio apparato normativo. dimenticavo a chi giova aumentare le soglie di impublicità? A chi ha maggior potere contrattuale, ovvero a chi ha più capacità finanziaria, altro che giovani (in senso lato).
arch Carlo Sciarra

vedi anche:

Il Regolamento in GU

DPR 207/2010 Codice appalti - agg. rass.stampa

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data pubblicazione: domenica 26 dicembre 2010
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