L’angolo retto è normale!

Il rapporto tra le professioni e le leggi.

Uno dei più conosciuti strumenti del capo mastro nei cantieri per diversi millenni è stata la squadra, un attrezzo fatto a forma di L per capirci, che dava la ribattuta dell’angolo retto. Ebbene tale strumento veniva utilizzato anche dagli antichi romani e veniva chiamato “norma”.

L’elemento base che rappresenta la solidità degli edifici, la norma appunto, venne trasposto poi come regola nei comportamenti umani e nello “ius romanorum”, per garantire i diritti e i doveri nei rapporti tra le persone conviventi in una stessa società.

Quindi il linguaggio tecnico e quello giuridico si sono fusi a determinare e rappresentare un unico concetto, quello di due differenti certezze monolitiche: stabilità per quanto riguarda l’edificato e stabilità dei diritti e dei doveri per quanto riguarda l’applicazione della legge. Ambedue trovano però un punto di coincidenza sulla tutela e salvaguardia della persona umana. Il diritto alla salute ha molto a che fare sia con la stabilità degli edifici e sia con protocolli, leggi e norme. Ma come in tutte le questioni che hanno una lunghissima età, quello dell’esigenza di normare la convivenza civile risale in Italia a più di due millenni fa, alcune volte la norma, che dovrebbe tutelare la società ed il singolo essere umano in rapporto ad essa, diventa invece fine a sé stessa.

Non solo. Leggi, protocolli e norme, lo dice anche la stessa parola normale, sono realizzate per coprire tutta la più ampia casistica possibile dei fatti arrivando ad idealizzare la realtà. Ma la realtà come i fiocchi di neve è fatta di singolarità, ognuna diversa dall’altra. È anche per questo che l’intelligenza artificiale non ci aiuterà a prendere le decisioni sostanziate dalla certezza della riduzione massima del rischio che invece la coscienza ci permette.

La tutela e garanzia della salute umana è un diritto fondamentale dell’uomo ormai da diversi secoli. Per tale motivo sono nate le professioni ordinamentate che raggruppano persone che con il loro lavoro possono determinare la sicurezza o la precarietà della vite di esseri umani. Il rapporto tra i professionisti e la normativa oggi, con la messa a mercato dei servizi tecnici e delle professioni, è diventata una mera applicazione di protocolli normativi che spesso sono dimentichi del loro stesso motivo d’essere. Mentre il fondamento della professione di architetto poggia sui cardini della scienza e della coscienza che ci impongono di trattare ogni attività, ancorché codificata all’interno di una serie di regole uguali per ogni caso, come caso a se stante, e a controllare anche se si dia il caso che la singola attività espletata possa essere ricompresa dalla normativa vigente.

Come abbiamo detto, le norme tendono a codificare una serie di attività che devono essere controllate dal professionista e da questo spesso attestate proprio nella logica di realizzare edifici che non costituiscano un pericolo per persone e cose. L’affidarsi ciecamente a norme e protocolli, pensando che queste basti per poter essere sicuri di poter espletare la funzione per la quale la professione di architetto è nata, può produrre errori fatali.

È il caso di murature nate per non essere portanti, ma che nell’arco di tanti anni, decenni o secoli, possono entrare in collaborazione con muri portanti o con sistemi intelaiati: ci sono stati casi gravi per i quali dopo aver tolto dei tramezzi l’edificio è venuto giù. Addirittura, come raccontava l’ancora compianto professor Antonio Michetti, alcuni tramezzi stavano su solo con l’ausilio della carta da parati e, al toglierla, l’edificio è entrato in fibrillazione.

Quindi il professionista non si deve affidare ciecamente alle procedure che sono la “normalità”, ma ne deve vedere caso per caso la loro applicabilità e verificarne anche i loro effetti.

Lavorare in scienza e coscienza spesso significa essere sicuri che il tuo agire sia mirato al benessere delle persone e, soprattutto, a non fare danno alcuno. Questo lo si può realizzare trattando ogni caso come a sé stante, anche se la normalità della legge ci impedisce o favorisce (dipende dal caso), l’applicabilità o meno dell’azione.

La funzione importante della legge, è evidente, è consolidare, altra parola di derivazione costruttiva che manifesta la solidità, diritti e doveri degli esseri umani. Da procedure e normative ci aspettiamo quindi la certezza della fruizione di una vita con pari diritti e pari doveri dell’intera comunità umana, con un approccio di progressione inclusiva di persone che, pur avendo gli stessi diritti e doveri degli altri, vivono ai margini della società.

Questa è la grande valenza che si porta dietro il legislatore quando si approccia alla scrittura o riscrittura di una legge: consolidare i diritti dell’intera società intervenendo sui diritti e doveri dei singoli cittadini. Tale grande ed importante obiettivo spesso si realizza attraverso persone che con lo studio e la sapienza, in combinato disposto con la coscienza, riescono a creare le condizioni per determinare cambiamenti positivi. Tali persone formano parte degli albi professionali delle professioni ordinamentate che, non a caso, hanno un codice deontologico che supera anche la stessa legge essendo un codice etico e morale, necessario proprio perché si incide sulla vita stessa delle persone.

Per cui il richiamo alla composizione delle leggi, o anche alla loro stessa modifica, deve avere chiaro l’obiettivo primario che non è il profitto dell’economia, né di imprese e tantomeno dei professionisti, ma è il consolidare dei diritti primari degli esseri umani cercando di eliminare quanto più possibilmente i rischi per il peggioramento delle condizioni reali di tutti.

Cosa non secondaria, tali diritti si consolidano agevolando la continuità dell’azione delle leggi nella realtà.

Procedure e norme devono essere agevoli e assecondare la fluidità delle azioni. Le leggi non devono essere incastrate da declinazioni che spesso vengono fuori da cortocircuiti tra diverse visioni della medesima legge. Scrivere male le leggi, o modificarle male, aprendo ad interpretazioni di uffici e tribunali, significa fermare le azioni e ledere il progressivo miglioramento della realtà e, quindi, arrestare il benessere dei cittadini.

La squadra o “norma” era, ed ancora è per alcuni grandi capi mastro che esistono e resistono, uno strumento fondamentale di lavoro per la costruzione di edifici. La squadra è lo strumento, ma la costruzione è l’effetto solido della sapienza costruttiva di uno o più professionisti. A tale sapienza dobbiamo fare ancora riferimento, sapendo che norme, regole e leggi aiutano e indirizzano, ma non possono e non debbono sostituire l’attività di verifica di ogni singolo caso che rimane comunque in capo alla coscienza del professionista.

In merito alle notizie circolate nel merito del nuovo Testo Unico delle Costruzioni DPR 380

Da recenti fonti di stampa si è appreso che l’iter di approvazione del Ddl delega volto al riordino della disciplina edilizia e al superamento dell’attuale D.P.R. 380/2001 (Testo Unico delle Costruzioni) sconta un’evidente battuta d’arresto in sede di controllo da parte della Ragioneria Generale dello Stato. La mancata “bollinatura” del testo non attiene ai profili ordinamentali o di merito urbanistico, bensì alla stretta compatibilità del provvedimento con i vincoli di finanza pubblica e al rispetto del principio della copertura finanziaria.

Il nodo giuridico-contabile si concentra sulle disposizioni afferenti la c.d. “pace edilizia”, con particolare riferimento al superamento del principio della “doppia conformità” (attualmente codificato dall’art. 36 del T.U.E. per l’accertamento di conformità, e dell’art. 36-bis per le ipotesi di parziali difformità e variazioni essenziali) e all’introduzione di procedure semplificate per la regolarizzazione delle difformità minori.

A prescindere dal merito delle obiezioni poste dalla Ragioneria di Stato, che comunque sono state analizzate nel merito, anche con proposte di chiarimento, si ritiene che non sia possibile bloccare una riforma organica del Testo Unico sull’Edilizia che da almeno un decennio i professionisti, i cittadini e gli operatori stanno aspettando. Sono ormai imprescindibili la chiarezza sulle categorie di intervento, sulle destinazioni d’uso, sulle procedure e sulla qualità degli interventi, con il superamento definitivo degli stringenti limiti dovuti alla legislazione dello scorso secolo, pensata per una città in espansione continua e non al tempo con le necessità attuali in cui i contesti urbani hanno stringente bisogno di Rigenerazione e di rinnovo del vetusto patrimonio edilizio, tra l’altro nella stragrande maggioranza dei casi di pessima fattura.

La riforma si rende necessaria proprio per ridare alle città la possibilità di rinnovarsi e rigenerarsi attraverso architetture di qualità insieme ad un rinnovato inserimento di funzioni aggregative e polarizzanti in grado anche di eliminare quelle sacche di degrado che caratterizzano alcuni ambiti cittadini. Regole chiare e certe per i professionisti, per gli operatori e per i cittadini garantiscono oltre al perseguimento dell’interesse pubblico e la certezza del diritto, anche l’eliminazione dei continui contenziosi che stanno caratterizzando le trasformazioni nelle grandi città italiane, vedasi solo a titolo di esempio i casi di Milano, Firenze e Roma.

Come ultima riflessione va detto che il blocco del comparto edilizio e dei relativi investimenti anche stranieri, oltre all’impossibilità anche delle compravendite più minute nei casi di non sanabilità determina sicuramente un danno alle casse pubbliche ben superiore a quello della verifica dei calcoli delle oblazioni.

Nel merito più specifico le fonti di stampa non riportano stralci del testo di legge ma solo la notizia dei dubbi sollevati, dunque in questa sede non si può scendere troppo nel dettaglio della vicenda. Sembra comunque che i tecnici del MEF abbiano sollevato rilevanti criticità in merito alle coperture finanziarie della riforma:

• Minori entrate per gli Enti Locali: La semplificazione delle procedure di sanatoria e la rimodulazione del regime sanzionatorio determinerebbero, secondo le stime contabili, una potenziale e non quantificata contrazione del gettito derivante dalle oblazioni e dalle sanzioni pecuniarie, voci che incidono in modo strutturale sui bilanci comunali.
• Profili di competenza concorrente (Art. 117 Cost.): Un’ulteriore variabile che osta alla validazione dei saldi è legata al riparto di competenze in materia di “governo del territorio”. Le nuove disposizioni statali in tema di regolarizzazione edilizia necessiterebbero, per dispiegare i propri effetti, di successive leggi regionali di recepimento. Tale asincronia temporale e procedurale rende di fatto impossibile per la Ragioneria certificare con esattezza le stime relative all’impatto sul gettito consolidato della Pubblica Amministrazione.

Allo stato attuale, in assenza di una relazione tecnica in grado di garantire l’invarianza finanziaria o di individuare coperture certe e strutturali, il rischio concreto è lo stralcio delle norme più “garantiste” sulle difformità edilizie, o un sostanziale rinvio sine die dell’intero impianto riformatore.

Alla luce di quanto esposto, si ritiene utile fornire qualche appunto, trattandosi di un tema che afferisce direttamente il mondo delle professioni tecniche, intimamente connesso alle procedure amministrative di accertamento di conformità.

In Italia si soffre di un importante stallo amministrativo dovuto ad una cospicua massa di irregolarità edilizie che sono “sfuggite” anche alle leggi sui condoni (i condoni sono stati tre, a partire dal primo istituito con la L. 47/85, e si tratta di procedure straordinarie che aprono delle finestre temporali “una tantum” per consentire di ottenere una licenza edilizia a posteriori, per opere o lavori mai autorizzati: è una procedura del tutto differente e straordinaria rispetto all’accertamento di conformità, che è invece una norma a regime, ma che opera entro paletti molto più ristretti rispetto ai condoni). Il fatto che molte difformità non siano state oggetto di richiesta di sanatoria sono molteplici e toccano ampie sfere anche sul campo personale di ciascuno di noi: è comunque un dato di fatto che molte persone siano ancora oggi spesso completamente ignare delle difformità o irregolarità che afferiscono i propri immobili.

Le irregolarità edilizie comportano una serie di conseguenze molto gravi e che si ripercuotono a diversi livelli. Tanto per citarne alcune:

• problemi in fase di compravendita: anche se la Cassazione Civile a sezioni unite ha stabilito che gli atti di trasferimento immobiliare non sono nulli per difformità ante 1967 o in generale quando nel rogito viene indicato il titolo edilizio originario, rimane comunque ferma la responsabilità civile di chi vende un immobile nei riguardi di chi acquista, generando contenzioso che ancora oggi riempie i tribunali;
• impossibilità o gravi difficoltà nella trasformazione edilizia e rigenerazione urbana: la conformità edilizia degli immobili è un requisito fondamentale per poter autorizzare nuovi interventi sugli edifici esistenti. La mancanza di legittimità edilizia, ma anche e soprattutto di certezze sulle relative procedure di accertamento, di fatto impedisce di eseguire nuove trasformazioni, con inevitabile blocco degli investimenti e conseguenti minori entrate per lo Stato.

Alla luce di ciò, ed al fine di mettere sul tavolo del confronto un contributo di natura prettamente tecnica, si espongono le diverse considerazioni.

Anzitutto, si comprende benissimo che è molto complesso parlare di nuovi condoni edilizi, poiché queste procedure negli anni passati hanno generato spesso contrastanti interpretazioni anche di natura prettamente politica, in quanto si tratta di procedure che consentono di regolarizzare opere eseguite volontariamente in spregio delle norme edilizie e della programmazione urbanistica, creando danno all’intera collettività. Dunque si ritiene che uno strumento condonistico, almeno nelle forme usate nel passato, sia da escludere per ragioni di opportunità.

Rimane il tema delle difformità eseguite durante la costruzione dei fabbricati, cioè quelle variazioni che il costruttore spesso apportava in modo talvolta troppo spregiudicato e per le quali non presentava richiesta di titolo edilizio in variante: in tali casi, è giusto che vi sia un margine, più o meno ampio, per assorbire queste difformità nell’alveo della legittimità, soprattutto perché si tratta di edifici che hanno avuto una originaria autorizzazione. In tale ottica sono già positive le norme introdotte con il decreto salva-casa, anche se a distanza di circa un anno e mezzo dalla sua approvazione ci si è resi conto che, sul campo, esso non riesce a gestire la moltitudine delle difformità o, comunque, rimangono diversi paletti di difficile gestione.

Per altro verso, le difformità realizzate prima del 1967 si potrebbero ormai considerare storicizzate o comunque acquisite nel tessuto urbano, posto che laddove siano stati realizzati interi fabbricati in completa assenza di titolo, andrebbe comunque valutata la loro totale incompatibilità con la strumentazione urbanistica, soprattutto in aree dove già all’epoca era vietata l’edificazione, anche alla luce di vincoli di natura sismica o idrogeologica.

Altro argomento di assoluto rilievo, da accennare prima di parlare di possibili proposte, è quello della sicurezza sismica ed idrogeologica, che sempre più spesso porta nelle cronache tutta la sua gravità, e rende evidente come il patrimonio edilizio italiano sia fragile da questo punto di vista. Dunque ogni eventuale possibile strumento di sanatoria deve considerare con grande attenzione e rispetto gli ambiti della pubblica incolumità, altrimenti vi è il concreto rischio che lo Stato vada a consentire la realizzazione di costruzioni che diventano poi inevitabili trappole in caso di evento calamitoso.

Fatte queste necessarie premesse, di seguito, per punti, possibili proposte per consentire di gestire situazioni di difformità pregresse, con contestuale chiarezza nelle procedure e garantendo introiti allo Stato senza o con modesti maggiori oneri.

1. Sanatoria straordinaria delle costruzioni o trasformazioni eseguite prima del 1 settembre 1967. Si potrebbe configurare una sanatoria straordinaria, senza scadenza temporale, per costruzioni o trasformazioni edilizie relativamente alle quali sia possibile dimostrare la risalenza a prima della fatidica data. L’onere della prova di questa circostanza deve spettare sempre al cittadino e non può essere sostituita con semplice autocertificazione. L’accesso alla sanatoria straordinaria può avvenire attraverso le dichiarazioni di un tecnico abilitato, che deve verificare:
   • se all’epoca della costruzione vi era obbligo di rilascio della licenza edilizia – in tal caso non servirebbe alcuna sanatoria ma si potrebbe prevedere una sorta di procedura di accertamento con pagamento di diritti di segreteria, anche proporzionali alla superficie del fabbricato, con procedure specifiche di verifica nel caso in cui nel frattempo la zona sia diventata a rischio sismico od idrogeologico;
   • in caso sia positiva la risposta al punto precedente, valutare cosa prevedeva la strumentazione urbanistica dell’epoca e/o l’applicabilità delle norme sismiche, e consentire l’accesso ad una sanatoria straordinaria, con pagamento di una sanzione proporzionata alla superficie dell’immobile, alla zonizzazione urbanistica (in particolare, se la zona fosse edificabile o meno) e con eventuale ulteriore sanzione nel caso in cui la costruzione, anche in parte, vada a violare le regole geometriche dell’epoca in termini di distanze, altezze, inclinate, volumi, superfici. L’accesso a questa sanatoria dovrebbe comunque essere proibito in caso di zone ad inedificabilità assoluta già all’epoca della costruzione, o consentire una sorta di sanatoria “virtuale”, con obbligo contestuale di delocalizzazione della cubatura, nel caso di zone con vigente rischio idrogeologico o in aree di pregio ambientale (ad esempio immobili posti nei parchi o abusi commessi su immobili oggetto di vincolo già all’epoca della realizzazione). Se le opere da gestire sono eseguite in difformità di un titolo rilasciato, si dovrebbe poter accedere ad un regime sanzionatorio proporzionato alle sole porzioni illegittime;
   • che la struttura dell’edificio sia conforme alle regole tecniche dell’epoca della realizzazione o, se non era prevista regola tecnica, ammettere l’accesso alla sanatoria con l’esecuzione di verifiche statiche codificate e chiare, in modo tale che per i tecnici sia possibile operare con chiarezza. Ciò comporta una chiara indicazione delle norme a cui fare riferimento, in base all’epoca di realizzazione. In tale ottica, in generale, sarebbe opportuno rivedere il meccanismo dell’accertamento di conformità strutturale, reso oggi particolarmente complesso dall’assenza di una espressa normativa specifica (nella bozza di testo unico delle costruzioni circolata qualche anno fa vi era una chiara revisione di tale aspetto). L’importante, in questo contesto come negli altri, è la chiarezza: noi tecnici siamo a disposizione per prenderci anche grandi responsabilità, ma quello che spesso ci costringe a fermare le nostre azioni è il rischio di diversa interpretazione da parte degli Uffici che può generare denunce o contenzioso;
2. Per gli abusi o difformità riscontrate come eseguite dopo il 1967, affinare le innovazioni apportate dal salva-casa chiarendo gli ambiti applicativi che, nel corso dei primi mesi di sperimentazione della norma, appaiono cruciali, come:
   • chiarire le modalità applicative dell’art. 34-bis comma 3-bis, che prevede una sorta di riprogettazione strutturale postuma, nel caso in cui l’immobile si trovi in zona sismica. Tale procedura ha due criticità sostanziali: non è chiaro se si debba applicare in funzione della zonizzazione sismica dell’epoca di realizzazione dell’abuso (come sarebbe logico, dato il tenore della norma) o a quella vigente; non è chiaro se la verifica deve afferire l’intero edificio (con enormi problemi in caso in cui si debba operare su una singola unità immobiliare in un grande condominio) o la sola porzione afferente all’intervento; non è chiaro in cosa consista la verifica. Inoltre, la norma genera uno spartiacque troppo vasto tra le zone sismiche (1 e 2) e quelle non sismiche (3 e 4) con il fatto che in quelle non sismiche non è previsto alcun adempimento, pur essendo zone comunque non a rischio nullo;
   • definire in modo univoco quali sono le “norme edilizie” e le “norme urbanistiche” la cui verifica è differenziata nell’applicazione dell’art. 36-bis;scrivere un elenco più preciso delle variazioni essenziali di cui all’art. 32 DPR 380/01, in modo tale che le regioni possano avere dei margini interpretativi più ristretti;

La procedura ipotizzata al precedente punto 1 può essere sviluppata sulla base di una conferenza Stato-Regioni, in modo tale che sia chiaro fin dall’inizio il campo di competenza di ciascuno degli enti competenti in materia, ma soprattutto in modo che la Legge sia poi immediatamente operativa, con facoltà per le Regioni di promulgare, entro un dato periodo, norme che possono solo circoscrivere l’ambito applicativo. In tal modo si dovrebbe considerare rispettato il dettame costituzionale del confine di competenze.

Sarebbe poi assai utile che tale norma potesse contare su un portale telematico unificato a livello nazionale per la presentazione delle istanze, una sorta di sportello unico nazionale, che consenta l’accesso ai Comuni per le verifiche di competenza. Lo sviluppo di un unico punto di accesso consente ai comuni di risparmiare investimenti per creare infrastrutture telematiche personalizzate (si pensi in particolare ai piccoli comuni) ma soprattutto consente di unificare la modulistica e le interpretazioni a livello nazionale, cosa che sarebbe auspicabile.